Федеративное устройство - форма государственного устройства, при котором части сложного государства являются государствами или государственными образованиями, обладающими некоторыми признаками государственности. Федеративное устройство характеризует состав государства, правовое положение его составных частей - субъектов федерации, их взаимоотношения с самим государством.

3. Принципы федеративного устройства .

Федеративное устройство РФ основано на конституционных принципах, закреплённых в статье 5 Конституции РФ:

1. Государственная целостность РФ . Российская Федерация - единое и неделимое государство. Государства и государственные образования - субъекты РФ не имеют права выхода из состава РФ. Суверенитет РФ распространяется на всю её территорию. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
2. Единство системы государственной власти . Органы государственной власти РФ и субъектов РФ образуют единую систему государственной власти. Полномочия федеральных органов государственной власти распространяются на всю территорию РФ. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и её субъектов . Разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором, иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
4. Равноправие и самоопределение народов . Формами самоопределения народов являются субъекты РФ, образованные по национально-территориальному принципу - республики в составе РФ и автономные округа, а также национально-культурные автономии. Российская Федерация гарантирует всем её народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, а также права коренных малочисленных народов.
5. Равноправие субъектов РФ (принцип симметричной федерации). Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Субъекты РФ имеют равную компетенцию (круг предметов ведения и полномочий), хотя есть и небольшие различия (например, в праве установления государственного языка), равное представительство в Совете Федерации, на равных основаниях заключают договора и соглашения с Российской Федерацией и другими её субъектами.

4. Особенности федеративного устройства России.

Российская Федерация - неоднородная федерация, построенная по национально-территориальному принципу, причём республики, автономные округа образованы по национальному принципу, а края, области, города федерального значения - по территориальному принципу. Российская Федерация является конституционной, а не договорной федерацией, поскольку Конституция РФ имеет верховенство и высшую юридическую силу, а Федеративный договор не является государствообразующим (его сущность и содержание - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ). Несмотря на неоднородность федерации и различный конституционно-правовой статус её субъектов, Конституция РФ провозглашает равноправие её субъектов, поэтому вопрос о симметричности или асимметрии Российской Федерации является дискуссионным. В составе РФ есть несколько сложнопостроенных субъектов - краёв и областей, в состав которых входят один или несколько автономных округов либо автономная область.

Федеративным государством признается такое сложное государство, в составе которого имеются другие государства или государственные образования - субъекты федерации, обладающие определенным государственным , своим законодательством и высшими органами власти.

По способу образования различают федерации:

• договорные;
• конституционные.

Договорная федерация создается путем соглашения несоюзных государств между собой об образовании нового федеративного государства, при этом государства - участники федеративного договора перестают быть самостоятельными государствами. Таким путем в 1922 г. был создан СССР.

Конституционная федерация создается путем образования федеративного государства на основе принятия конституции, которая закрепляет федеративное устройство государства. Именно конституционной федерацией и была РСФСР, созданная в 1918 г., и остается современная Россия. При этом следует иметь в виду, что в конституционных федерациях возможно существование федеративного договора, однако это не делает их договорными.

Основным разграничивающим эти два вида федерации признаком является то, каким статусом обладали субъекты федерации до образования нового федеративного государства:

• если они были самостоятельными, суверенными государствами - это договорная федерация;
• если нет - конституционная.

Государственное устройство России основывается на принци­пе федерализма. Это означает, что государство состоит из не­скольких равноправных субъектов, некоторые из которых (рес­публики) называются в Конституции РФ государствами. Однако субъекты Федерации, в том числе и республики, не являются не­зависимыми государствами - в таком случае их союз был бы не федерацией, а конфедерацией, а сами они считались бы субъек­тами международного .

Понятию «федерация» противостоит понятие «унитарное го­сударство», т. е. такое государство, которое управляется центра­лизованно, а его территориальные единицы не имеют никакой государственности, а включают только местное самоуправление. Эта форма государственного устройства тоже имеется в РФ - унитарными (по своему внутреннему устрой­ству) являются республики - субъекты РФ.

Основы конституционного строя в области государственного устройства, сформулированные в ст. 5 Конституции, следующие:

1. РФ состоит из республик, краев, облас­тей, городов федерального значения, автономной области, авто­номных округов - равноправных субъектов Федерации;
2. республики имеют свою конституцию и законодательство, а другие субъекты - устав и законодательство;
3. федеративное устройство основано на государственной цело­стности, единстве системы государственной власти, разграниче­нии предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти Федерации и ее субъектов, равноправии и само­определении народов в РФ;
4. во взаимоотношениях с федеральными органами государ­ственной власти все субъекты Федерации между собой равно­правны.

Содержащиеся в ст. 5 формулировки носят компромиссный ха­рактер, отражающий политическую нестабильность в 1990-х гг. Отсюда их некоторая неопределенность. Так, республика характе­ризуется через скобки как государство, что может быть понято как признание суверенитета и международно-правовой правосубъект­ности. Но такое понимание противоречило бы ст. 4 , в которой установлено, что суверенитет РФ неделим («распространяется на всю ее территорию»), а значит, субъекты Федерации не вправе выступать как субъекты международного права. Кроме того, весьма трудно совместить принцип равнопра­вия субъектов Федерации с тем, что одни из них являются госу­дарствами, а другие в лучшем случае только некими государствен­ными образованиями. Возникает также ряд вопросов. Является ли устав субъекта Федерации по своей юридической силе равноцен­ным конституции, и если да, то почему они по-разному называют­ся, если же нет, то можно ли говорить о равноправии? Какой смысл вкладывается в термин «самоопределение народов»? Озна­чает ли это, что более 100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной государственности, вправе теперь ее за­конно обрести? Или следует считать, что, приняв данную Консти­туцию, они уже самоопределились? Не совсем ясно также, что оз­начает равноправие субъектов «между собой» во взаимоотношени­ях с федеральными органами государственной власти (ч. 4), если до этого в ч. 1 уже было закреплено равноправие субъектов Феде­рации?

Принципы федерального устройства РФ

В основе федеративного устройства РФ лежат принципы:

1. государственная целостность;
2. единство системы государственной власти;
3. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
4. равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;
5. равноправие и самоопределение народов в РФ (ч. 3 ст. 5 Конституции).

Государственная целостность РФ

Территориальная организация государственной власти в нашей стране - одна из острейших проблем государственного строительства. Она состоит в том, чтобы найти оптимальное соотношение между деятельностью федеральной власти по обеспечению единства государства и стремлением субъектов Федерации к большей самостоятельности.

При этом следует учесть, что РФ по количеству субъектов занимает первое место в мире. А большое число субъектов создает определенные сложности в управлении и при определенных внутренних и внешних обстоятельствах может привести к неуправляемости. Всякие перекосы здесь весьма опасны. Безмерное, неоправданное усиление централизации и концентрации федеральной власти, неправомерность и невзвешенность ее действий в данной сфере - путь к унитаризму. Результатом же чрезмерной самостоятельности, суверенизации субъектов Федерации могут стать сепаратизм, ослабление, разрушение государственности, распад Федерации.

Государственная целостность РФ обеспечивается:

• целостностью и неприкосновенностью ее территории;
• единством экономического пространства, исключающего установление таможенных границ, сборов и каких-либо других препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;
• верховенством Конституции РФ, федеральных законов на всей территории РФ, единым РФ;
• отсутствием у субъектов РФ права выхода из состава РФ, ибо одностороннее решение такого вопроса представляет угрозу государственной целостности России.

Единство системы государственной власти

Единство системы государственной власти проявляется в конституционном закреплении определенной структуры органов государственной власти как по вертикали (от федерального центра к субъектам Федерации), так и по горизонтали - на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации при непременном разграничении их предметов ведения и полномочий. Без такой четкой системы государственной власти не могут быть обеспечены государственная целостность и эффективная управляемость страной.

Разграничение предметов ведения и полномочий

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ регламентируются ст. 71, 72 Конституции РФ. Статья 71 Конституции РФ определила те вопросы, которые находятся в исключительном ведении РФ, а ст. 72 - вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. Вне пределов ведения РФ и субъектов РФ последним гарантируется вся полнота государственной власти (ст. 73).

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов осуществляется согласно Конституции (ч. 3. ст. 11) не только конституционными нормами, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между соответствующими органами государственной власти и только по вопросам разграничения полномочий по предметам совместного ведения. Такие договоры заключены между РФ и Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской областью и рядом других субъектов РФ.

Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти

Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, что все без исключения субъекты Федерации, независимо от вида (республика, автономная область, автономный округ, край, область, город федерального значения) обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Никто из субъектов Федерации в этих взаимоотношениях не может иметь каких-либо преимуществ по сравнению с другими субъектами Федерации. Равноправие субъектов РФ проявляется и в одинаковом для всех субъектов РФ разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации.

Но равноправие субъектов РФ вовсе не означает, что нет никаких различий между ними. Они есть и легко просматриваются в самом тексте Конституции РФ. Так, республики, в отличие от других субъектов Федерации, признаются государствами и имеют свою конституцию, а другие субъекты - устав (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции). Другое различие - право республик устанавливать свой государственный язык наряду с русским (ч. 1 и 2 ст. 68 Конституции).

Особенности правового статуса имеют автономная область и автономные округа: согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ по представлению законодательных и Исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. В отношении других субъектов Федерации такой нормы в Конституции нет.

Равноправие и самоопределение народов РФ

Принцип равноправия и самоопределения народов РФочень важен для нашего многонационального государства. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и в других сферах жизни.

В нашей стране всем , независимо от национальной принадлежности, гарантируются равные личные, политические, социально-экономические права и свободы, признается национальная идентичность, преемственность культуры, поощряется проявление национального и самовыражения. Закрепляется право свободно определять свою национальность, пользоваться родным языком. Запрещается оскорбление национального достоинства.

Подлинно демократическое общество должно не только уважать этническую, языковую и религиозную самобытность, но и создавать условия, позволяющие выражать, сохранять и развивать эту самобытность. Равноправие народов проявляется и в праве народов на самоопределение. В настоящее время в РФ 32 субъекта основаны по национально-территориальному принципу, что служит убедительным подтверждением того, что десятки народов обрели в РФ свою государственность и таким образом реализовали на практике свое право на самоопределение.

Формы осуществления права народов на самоопределение могут быть разными:

• создание суверенного независимого государства;
• свободное присоединение к независимому государству;
• объединение с ним, установление любого другого политического статуса.

Но при этом выбор народом одной из этих форм самоопределения не может вести к нарушению государственного единства и ущемлению прав и свобод человека. Это требование закреплено в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. В этой Декларации указывается, что ничто в самоопределении народов "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов...".

Аналогичные положения имеются и в ряде других международно-правовых актах. Следовательно, все народы России имеют право на самоопределение, но оно может быть реализовано лишь в рамках РФ либо в иной форме, но обязательно с согласия РФ .

Новой формой самоопределения народов в РФ является национально-культурная автономия, представляющая собой общественное объединение граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям, для самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования и национальной культуры.

Порядок образования и деятельности национально-культурной автономии регулируется Федеральным законом " О национально-культурной автономии" (1996 г.). Этот закон предоставляет национально-культурной автономии широкие права, в частности: создавать средства массовой информации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; сохранять и обогащать историческое культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; следовать национальным культурным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла; создавать образовательные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ и т.д. и т.п.

В целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ Государственной Думой 6 июля 2000 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ».

Этим Законом предусмотрено создание различных форм самоорганизации лиц, относящихся к коренным народам, проживающим в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока, на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющих традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающих менее 50 тысяч человек и осознающих себя самостоятельными этническими общностями.

Таким образом, путем издания федеральных законов "О национально-культурной автономии" и "Об общих принципах организации общин коренных и малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ" наше государство не только провозглашает права народов на самоопределение, но и обеспечивает их реальную реализацию и защиту.

Но, говоря об этом, не следует забывать, что преувеличениенационального момента в государственном строительстве может не сплотить, а, напротив, подорвать государственную общность, единство Федерации как государства.

49. Принципы федеративного устройства рф.

Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы федеративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значимость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ. Большинство из закрепленных принципов лежат в основе конституционно-правового статуса Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет следующие принципы федеративного устройства России (схема 8).

Схема 8. Принципы федеративного устройства России.

Государственная целостность. Данный принцип означает, в частности, единство территории РФ, распространение суверенитета РФ на всю территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т. п.

Единство системы государственной власти. Это единство проявляется в единстве природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в институциональной организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти и т. д.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации и вытекающее отсюда равноправие субъектов РФ. Употребляемый в ч. З ст.5 Конституции РФ термин «народы» может трактоваться в двух значениях: во-первых, как представители определенной этнической группы, проживающие в различных составных частях России (чеченский народ, татарский народ, народы финно-угорской группы, белорусская диаспора, азербайджанская диаспора, немцы, караимы и т. п.); во-вторых, как все население, проживающее на определенной территории без этнической, национальной окраски (народ Дагестана, народ Самарской области, жители Москвы и т. п.). В любом случае принцип самоопределения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава РФ: Конституция прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта РФ, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию и т. п., но, во-первых, в существующих границах РФ и, во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России (форму правления, экономический строй, идеологические, духовные основы и т. д.). Принципиальной новеллой российского конституционализма является положение о том, что все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым юридическим статусом.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (между федеральными и региональными органами государственной власти). Мера разделения власти между центром и составными частями государства, как отмечалось, является одним из основных признаков федеративного устройства. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализма, и его необходимо рассмотреть более подробно.

Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государства, употребляются термины «разграничение предметов ведения» и «разграничение полномочий (компетенции)». Иногда эти понятия употребляются как тождественные, что является не вполне точным. Под предметами ведения (Российской Федерации, ее субъектов, совместного ведения, муниципальных образований) понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти (органы местного самоуправления) осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями – права и обязанности соответствующего органа публичной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения. Компетенция же – это совокупность всех властных полномочий органа государственной власти (органа местного самоуправления) по соответствующему предмету ведения. Полномочия, как и компетенция, – это свойство, присущее только государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу.

Основополагающие принципы разграничения властных полномочий между федеральным центром и субъектами РФ закреплены в Конституции РФ, а детализация содержится в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп.

Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно двумя основными способами: нормативным (конституционным, уставным, законодательным) и договорным. При этом договорный способ разграничения не противопоставляется конституционному, он не является «неконституционным» и должен применяться только в рамках действующей Конституции РФ. Различие между данными способами заключается лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия закрепляются за соответствующим субъектом непосредственно в нормативном акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта РФ, федеральном или региональном законе), а при договорном – в договоре (соглашении). Возможно применение какого-либо одного из указанных способов, а также их сочетания.

Конституция РФ, исходя из наиболее распространенного в практике федеративных государств принципа трех сфер полномочий, закрепляет:

1) предметы исключительного ведения Российской Федерации;

2) предметы совместного ведения (сфера так называемой совпадающей, конкурирующей компетенции);

3) предметы собственного ведения субъектов РФ.

Перечень предметов ведения Российской Федерации определен в ст. 71 Конституции РФ как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. Базовый критерий отнесения перечня вопросов к ведению Российской Федерации (как и в большинстве федеративных государств) – закрепление за ней прав, в совокупности обеспечивающих реализацию государственного суверенитета, единства прав и свобод человека и гражданина и единую государственную политику. Перечень предметов совместного ведения, так же как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является по Конституции РФ закрытым (ст. 72). Перечень предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения, как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъектов РФ. Предметы ведения субъектов РФ в федеральной Конституции четко не определяются, Конституция РФ закрепляет лишь отдельные сферы правового регулирования субъектов РФ: установление системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 11,ч. 1 ст. 77), принятие конституций, уставов (ч. 1, 2 ст. 66), установление государственных языков республик (ч. 2 ст. 68) и др. Поэтому по остаточному принципу сюда относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера правового регулирования субъектов РФ достаточно широка.

Конституция РФ закрепляет и иерархию нормативных актов Российской Федерации и субъектов РФ: по предметам совместного ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения субъектов РФ приоритет перед федеральными законами имеют нормативно-правовые акты субъектов РФ (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ). Приоритет федеральных актов в сфере исключительного ведения РФ очевиден, поскольку в этой сфере региональные акты, по общему правилу, издаваться не должны (ч. 1 ст. 76). Следует иметь в виду, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут приниматься не только федеральные законы (такой вывод может возникнуть исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но и федеральные нормативно-правовые акты подзаконного характера (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты). Правовую позицию по данному вопросу высказал Конституционный Суд РФ в Постановлениях от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» и от 27.01.1999 № 1-П «По делу о толковании статей 71 (пункт „г“), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации».

Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения в ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут приниматься как федеральные законы и иные федеральные правовые акты, так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Однако последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами, в случае же противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ действует федеральный закон.

Отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом РФ. Однако возможность опережающего правового регулирования в субъекте РФ весьма ограничена. Во-первых, конституционное предписание о необходимости соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному закону предполагает в том числе и приведение правового акта субъекта РФ в соответствие с федеральным законом, принятым позднее. Во-вторых, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» после внесения изменений и дополнений 4 июля 2003 г. содержит закрытый перечень полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения, которые они могут осуществлять самостоятельно.

Договорный способ разграничения властных полномочий по вертикали в федеративном государстве следует рассматривать как вспомогательный, так как во всех основных сферах общественных отношений предметы ведения и полномочия должны быть разграничены нормативно.

В конце 1990-х гг. в России «парад суверенитетов» перерос в «парад заключения договоров», для субъектов РФ стало «непрестижным» не заключить договор с центром. Договорный процесс в этот период справедливо вызывал неоднозначную оценку и тревогу, так как нормы заключаемых договоров вторгались в сферу федерального конституционного и законодательного регулирования, стала фактически утверждаться договорная модель Российской Федерации («договорное право»). К весне 1999 г. было заключено уже 42 договора с органами государственной власти 46 субъектов РФ и более 250 конкретных соглашений к ним. Субъекты РФ, заключившие договоры, занимали большую часть территории страны, в них проживало более 50 % населения, было сосредоточено свыше 60 % экономического потенциала России. При этом большинство из подписанных в это время договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ изменяли схему разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленную в Конституции РФ.

Укрепление вертикали государственной власти в России способствовало тому, что к концу 1999 г. заключение новых договоров было приостановлено, а с 2002 г. начался процесс прекращения действия заключенных договоров по соглашению сторон (в настоящее время большая часть из заключенных договоров отменена).

Действующее законодательство изменило и порядок реализации договорного способа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», во-первых, закрепляет предметный ограничитель, т. е. предмет договора могут составлять лишь конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, обусловленные исключительно экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в какой этими особенностями определено иное, чем это установлено в федеральных законах, разграничение полномочий (предметом соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти может быть только делегирование части имеющихся полномочий). Во-вторых, Законом закрепляется временной ограничитель, т. е. договор (соглашение) не может быть бессрочным, предельный срок действия договора составляет десять лет с возможностью досрочного расторжения (прекращения действия) как по соглашению сторон, так и по решению суда. В-третьих, Закон закрепляет концепцию несамоисполняющегося договора во внутрифедеративных отношениях, что предопределяет усложнение процедуры заключения и вступления в силу договоров и соглашений – договоры подлежат предварительному (до подписания договора Президентом РФ и главой региона) одобрению в законодательном органе субъекта РФ и утверждению подписанного договора федеральным законом. Таким образом, двусторонними такие договоры можно называть с большой долей условности, так как по существу имеет место согласованная (преобладающая) воля десятков субъектов законодательного процесса, включая все субъекты РФ. Соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ. Такая процедура позволит исключить из договоров и соглашений положения, нарушающие принцип равноправия субъектов РФ (органы государственной власти любого субъекта РФ вправе по своему запросу получить проект договора или соглашения и высказать свои предложения и замечания).

Для заключенных ранее и пока действующих договоров и соглашений установлено, что если до 8 июля 2005 г. они не будут утверждены федеральным законом или постановлением Правительства РФ соответственно, то прекратят свое действие.

С разграничением властных полномочий между центром и регионами нормативно смысл заключения договоров в значительной степени утрачивается. Основное назначение внутригосударственных (равно как и внутрирегиональных) договоров и соглашений – конкретизация, уточнение, делегирование нормативно разграниченных властных полномочий при безусловном приоритете нормативного способа разделения власти по вертикали.

Основные принципы — в Статье 5 Конституции РФ:

1. Равноправие субъектов РФ — в Конституции перечислены равноправные субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Равноправие здесь имеется в виду не в смысле равных прав, а в смысле равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

2. Государственная целостность РФ — территория РФ неделима и её субъекты правом сецессии не обладают .

3. Единство системы государственной власти — она одна и представляет собой единую систему.

4. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектами РФ . В мировой практике известны несколько способов разграничения:

a. Дается исчерпывающее определение федеральной сферы ведения, а все остальное относится к ведению субъектов.

b. Исчерпывающе определяется сфера ведения субъектов.

c. Выделяется федеральная сфера и сфера совместного ведения, все остальное принадлежит субъекту (именно такие отношения закреплены в Конституции РФ).

Распределения полномочий в сфере совместного ведения:

• Безусловный приоритет федерального мнения.
• Распределение в соответствии с федеральным законом о распределении полномочий совместного ведения.
• Свободное разграничение полномочий на основе договоров.
• Разграничение полномочий путем заключения договоров на основе закона о договорном разграничении полномочий, либо типового договора.
• Принцип конкурирующей компетенции, в соответствии с ним регулирование осуществляется актом того органа, который издал нормативный акт раньше.
• Возможны комбинации этих принципов.

5. Равноправие и самоопределение народов в РФ — это значит, что каждая национальность может самоопределяться, но без сепарации (отделения от РФ).

Основополагающие принципы федерализма в Конституции РФ:

• Целостность и неприкосновенность территории РФ;
• Равноправие всех субъектов РФ;
• Строительство и развитие РФ на двух равнозначных основах: национально-территориальной и территориальной;
• Государственным суверенитетом обладает РФ, а не ее субъекты;
• Единое гражданство;
• В российском парламенте — Федеральном Собрании Ф имеется палата, представляющая интересы субъектов (Совет Федерации).

Глава 3 Конституции РФ «Федеративное устройство»:

1. состав РФ ;

2. принцип формирования статуса субъектов РФ (определены Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ);

3. территория РФ включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними;

4. государственный язык — русский; республики вправе устанавливать свой государственный язык;

5. предметы ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов; предметы ведения субъектов РФ;

6. денежная единица — рубль; денежная эмиссия — исключительно ЦБ РФ.

Федеративный договор РФ сегодня применяется в части, не противоречащей Конституции РФ. Федеративный договор не является союзным договором, он не превратил РФ в союзное государство, т.к. РФ как субъект международного права существовала задолго до заключения союзного договора и федерацией она была провозглашена еще в 1918 году.

В РФ имеется три двухсторонних договора от 31.03.1992 . Одной из сторон, в каждом из них, является центральная федеральная власть , другой стороной являются граждане субъектов РФ определенного статуса (субъекты РФ) :

• ФД «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами гос. власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ»;
• ФД «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ»;
• ФД «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ».

В этих договорах речь идет о распределении полномочий в рамках существовавшего государства . На момент подписания федеративного договора ряд субъектов отказался от подписания данного договора. Так Чечня не подписала договор, полагая, что тем самым она вышла из под эгиды РФ. Однако в альтернативной федерации субъект продолжает сохранять свой прежний статус, даже если он не подписал новый договор.

Федеративный договор 1992 года не обеспечивает равноправного статуса субъектов федерации и вдобавок к договорам существует два протокола, которые содержат определенные льготы для отдельных субъектов федерации и в этой связи принятие конституции унифицировало статус субъектов РФ, сделало их более равными.

РФ — федеративное государство , потому, что состоит из субъектов имеющих право участвовать в решении общегос. вопросов.

РФ — альтернативная федерация , поскольку РФ провозглашена федерацией в феврале 1918 года.

РФ — федерация договорного типа , т.к. распределение полномочий между центральной властью и субъектами РФ в нашем государстве осуществляется на основе договора между ними.

РФ — асимметричная федерация , федерация с неравноправными субъектами. Неравноправность субъектов указана в Статье 5 пункте 4 Конституции РФ: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны».

РФ — федерация с не суверенными субъектами , так как они не обладают государственным суверенитетом. Возможно сохранение субъектами федерации государственного суверенитета, но только в том случае, если речь идет о договорной союзной федерации. Если федерация альтернативная, то о суверенитете нельзя говорить: суверенитет можно сохранить, но не приобрести.

РФ построена на принципе сочетания национально-территориальной и административно-территориальной субъектности , т.е. если раньше, СССР была построена как национальная государственная федерация, то сегодня чисто национальный принцип не так важен. Субъекты РФ не обладают правом сецессии.

Конституционно-правовой институт государственного устройства закреплен в главе 3 Конституции России 1993 года и носит наименование «Федеративное устройство». Федеративное устройство Российского государства – это национально-территориальная организация и структура России, форма государственных связей между Российской Федерацией в целом и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между ними и их правовое положение.
Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных в главе 1 Конституции Российской Федерации.
Этими принципами являются:
– принцип единства системы государственной власти;
– равноправие субъектов Российской Федерации;
– государственная целостность России;
– единство системы государственной власти;
– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
– равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.
Рассмотрим каждый из этих принципов в отдельности.

Принцип единства системы государственной власти.
Данный принцип является одним из важнейших принципов федеративного государства, прямо вытекающим из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и закреплен в ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России должно обеспечивать единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы. Верховенство федеральных конституционных и федеральных законов предполагает их точное соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72 и 76 Конституции РФ). Если же противоречие обнаруживается, то применяется норма Конституции и феде­ральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Это правило действует на всей территории Российской Федерации. Предыдущая Конституция наделяла правом принятия законов только республики в составе РФ.
К числу нововведений Основного закона, делающих федеративную правовую систему более логичной, относится предоставление права всем субъектам в составе РФ издавать законы. Это не только соответствует закрепленному в Конституции РФ принципу равноправия субъектов, но и предполагает более высокие требования к качеству правотворчества краев, областей, городов федерального значения, автономных образований.
В Конституции Российской Федерации установлено важное право
(ч. 4 ст. 76 Конституции РФ) субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Такое регулирование может устанавливаться вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения
с субъектами Федерации. Кроме того, общее положение о недопустимости противоречий принятых субъектами законов и иных правовых актов федеральным законам по предметам исключительной или совместной компетенции Федерации сочетается с новым конституционным правилом
о юридической силе нормативных правовых актов субъектов РФ в случае, если федераль­ный закон противоречит им по вопросам, не отнесенным
к ведению Федерации или совместному ее ведению с субъектами (ч. 6
ст. 76 Конституции РФ). Такого ясного признания приоритета нормативных правовых актов субъектов Федерации не содержалось в текстах прежних российских конституций. Ныне, если федеральный закон противоречит нормативному право­вому акту субъекта Федерации, изданному им по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Федерации или совместному ведению, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Таким образом, впервые на конституционном уровне признаются случаи, когда нормативный правовой акт субъекта Федерации обладает юридическим верховенством по сравнению с федеральным законом.
Принцип равноправия субъектов Российской Федерации
Конституция Российской Федерации 1993 года отразила то реальное соот­ношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и ее субъ­ектами на момент принятия. Результат этого соотношения выразился в закреплении принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ).
Эти правовые нормы, закрепляющие данный принцип, – новшество
в российском конституционном праве. Ведь до принятия Конституции полностью действовал федеративный договор, составные части которого, в частности договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные Российской Федерацией с республиками, краями, областями, городами федерального значения, имели весьма существенные различия. Теперь все субъекты Российской Федерации поставлены в равные правовые условия. Это равноправие прежде всего определяется:
– в равенстве их прав и обязанностей как субъектов Российской Федерации;
– в предоставлении всем субъектам прав в принятии законов (ст. 76 Конституции);
– в самостоятельном определении системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации (ст. 72 Конституции);
– в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации Федерального Собрания России (ст. 95 Конституции).
В то же время имеются различия в государственной организации субъектов Федерации.
Так, за республиками закрепляется право на принятие конституций, в то время как края, области принимают уставы. Однако, если исходить из конституционного принципа равноправия субъектов, то по своему содержанию конституции республик и уставы краев, областей, городов феде­рального значения, автономных областей, автономных округов должны ох­ватить одни и те же сферы регулирования, а отличия – составить исклю­чения из правила.
Только республики наделены в соответствии со ст. 68 Конституции РФ правом устанавливать свои государственные языки. Это обусловлено национально-государственной природой данных субъектов РФ и
не относится к вопросам, составляющим специфику регулирования на уровне края, области1.
В целом же конституционное значение равноправия субъектов Федерации – еще один шаг вперед на пути становления нового российского федерализма.

Принцип государственной целостности России
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Кроме того, принцип целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации , закрепленный в ч. 3 ст. 4 Конституции, не может быть поставлен под сомнение в связи с федеративным устройством нашей страны.
Государственная целостность означает, что Российская
Федерация – цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность – естественная черта независимых государств.
В преамбуле нынешней Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет все признаки государства, выступает субъектом международного права. Она имеет общую, единую территорию, охватывающую территорию всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность.
В целях обеспечения единства и целостности России в новых истори­ческих условиях развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов и интересов народов Правительство РФ утвердило Концепцию Государственной национальной политики Российской Федерации2.
Нельзя не отметить, что в международном и конституционном праве камнем преткновения в разрешении межнациональных конфликтов является кажущаяся несовместимость между провозглашенным
в международно-правовых пактах и конституциях правом народов на самоопределение и недопустимостью расчленения целостности или политического единства суверенных и независимых государств. Некоторые ученые высказывают мнение, что проблема соотношения указанных принципов в определенной мере решается положением декларации «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами
в соответствии с уставом ООН», принятой ГА ООН 24 октября 1970 г.,
в которой недопустимость или нарушение территориальной целостности суверенных государств ставится в прямую зависимость от соблюдения ими в своих действиях принципа равноправия и самоопределения народов3.

Принцип единства системы государственной власти
Принцип разделения властей в Конституции РФ гласит, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Но наряду с этим в основах конституционного строя подчеркивается,
что федеративное устройство Российской Федерации основано
на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5
Конституции РФ).
Единство государственной власти в России обеспечивается следующим:
1. Деятельность всех органов государственной власти в Российской Федерации осуществляется на основе ее Конституции, имеющей верховенство на всей территории России. К ведению Российской Федерации и ее субъектов относится в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 и ст. 77 Конституции РФ определение общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
2. Конституция предусматривает организационные условия, обеспечивающие единство системы государственной власти. Ч. 2
ст. 77 Конституции РФ закрепляет положение, по которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации.
3. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ).
4. Целям укрепления единства государственной власти и единообразного принятия федеральных законов служит положение
ч. 1 ст. 129 Конститу­ции РФ, устанавливающее, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему
с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
5. В обеспечении единства и согласованности в функционировании органов государственной власти в Российской Федерации важная роль отводится Президенту Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
6. Конституция России особое значение придает обеспечению единства действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
7. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с ч. 4 ст. 78 Конституции РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.
8. В целях обеспечения единства власти Президент РФ наделен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 85) правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
9. В отличие от прежних Конституций России, Конституция РФ
1993 года не предусматривает единой системы представительных органов государственной власти. Кроме этого, представительные органы в административно-территориальных единицах не входят в систему органов государственной власти, а выступают как органы местного самоуправ­ления (ст. 12 Конституции РФ).
Расширение численности субъектов Федерации до 89 после подписания федеративного договора от 31 марта 1992 года создало определенные сложности в управляемости Российским государством.
В этот период возникли массовые прецеденты нарушения федерального законодательства, в том числе Конституции РФ со стороны субъектов Федерации. Актуализировался вопрос о единстве государственной власти и единстве правового пространства. Слабая координация взаимодействия между федеральными органами государственной власти субъектов РФ обнаружила проблемы несоответствия законодательства; несогласованной политики по линии исполнительной власти; неэффективного взаимодействия между территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации4.
Реализуя свои конституционные полномочия по повышению эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованию системы контроля за исполнением их решений, Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. № 849 преобразовал институт полномочных представителей Президента РФ в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах
и утвердил соответствующее положение о них. Данным Указом были определены перечень и структура семи федеральных округов, охватывающих все пространство России.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации
Как и во всякой федерации, в Российской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Мировая практика федерализма показывает: от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни народа данного государства, то есть федеративное устройство или будет служить объективным экономическим, политическим, социальным и иным потребностям общественного развития, или будет тормозить это развитие, играть отрицательную роль в общественно-политической жизни страны5.
В Российской Федерации 31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор – Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга». Этот договор был подписан представителями всех субъектов Федерации, кроме Татарстана и Чечено-Ингушской Республики (она потом преобразовалась
в Ингушскую Республику в составе Российской Федерации и Чеченскую Республику в составе Российской Федерации). В настоящее время между органами государственной власти Татарстана и федеральными органами Российской Федерации заключен договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, в котором отражены особенности отношений с этой республикой6.
В данный момент Федеративный договор действует в той мере,
в какой соответствует нынешней Конституции РФ. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов рассматривается в ряде статей Конституции РФ. Часть 3 статьи 11
Конституции РФ устанавливает, что разграничение указанных предметов ведения и полномочий осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Данной норме не противоречит идея развития конституционных и договорных отношений между федеральными органами власти и субъектами Федерации в части разделения предметов ведения и полномочий, которая получила в свое время признание и заинтере­совала некоторые республики, края и области.
По какому же принципу проведено разделение предметов ведения
в Конституции РФ? К ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) отнесено лишь то, что необходимо и, вместе с тем, достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился. Надо отметить, что содержащийся в ст. 71 Конституции РФ перечень вопросов, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации, является исчерпывающим. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) отнесено то, что исходя из объективных условий существования нашего Российского государства, не может решаться только Федерацией без участия государственных органов ее субъектов. Перечень вопросов, установленный ст. 72 Конституции РФ, также является исчерпывающим.
Все то, что не указано в перечнях, содержащихся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, а также не отнесено договорами между Федерацией и ее субъектами к ведению Российской Федерации, отнесено Конституцией к ведению субъектов Федерации. Это четко определено ст. 73 Конституции РФ. Данная статья имеет принципиальное значение и
не содержит перечень предметов ведения исключительно субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает также возмож­ность перераспределения сфер ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами с помощью отдельных соглашений.
В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ такие соглашения возможны между федеральными ор­ганами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъек­тов Федерации.
По вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов не исключается возможность возникновения споров.
В принципе, эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.
В случае же недостижения согласованного решения Президент РФ может передать рассмотрение спора на рассмотрение соответствующего суда. Кроме того, в соответствии со ст. 125 Конституции РФ споры
о компетенции между органами государственной власти ее субъектов вправе решать и Конституционный Суд России.