Публично правовая собственность включает в себя. Что такое публичная форма собственности? В качестве главных преимуществ можно выделить

Экономическое значение публичной собственности . Одна из важнейших функций государства - обеспечение удовлетворения общественных потребностей. Данное обстоятельство осознавалось уже в древности. Так, древнегреческий философ Сократ считал побудительной причиной создания государства многообразие материальных нужд человека и невозможность удовлетворять их в одиночку. А поскольку удовлетворение общественных потребностей требует обобществления части национального богатства в производстве и потреблении, то публичная собственность является объективно необходимым элементом структуры любого общества . Публичная собственность - это база формирования государственных доходов , без которых невозможно осуществление публично-правовыми образованиями их публичных функций.

Публичная собственность тесно связана с ролью государства в экономике , наличием потребностей, удовлетворение которых не может обеспечить частное предпринимательство. Публичная собственность и публичный сектор служат факторами экономического роста, залогом стабильности и устойчивого развития, гарантом сохранения национального богатства. Вот почему в большинстве стран публичный сектор представлен достаточно широко.

Процесс становления и развития государственного сектора экономики специфичен в каждой стране и в каждый исторический временной период. Объем публичной собственности определяется исходя из публичного интереса - признанного государством и обеспеченного правом интереса социальной общности, удовлетворение которого является условием и гарантией ее существования. Именно для обеспечения публичного интереса публично-правовые образования вступают в имущественные отношения в сфере гражданского оборота. Его удовлетворение невозможно, в том числе без реализации права собственности .

В настоящее время в нашей стране осуществляется широкомасштабное перераспределение имущественных прав и пока до конца не ясно, какое место будет занимать государственный сектор в после реформенной экономике России. Большинство исследователей отмечает, что официальная политика по отношению к публичному сектору, его границам, сферам приложения до сих пор не выработана. Идет процесс разрушения публичной собственности и самоустранения публично-правовых образований от исполнения функций собственника. Соотношение частной и публичной собственности приблизилось к признаваемым нормальными показателям, экономика уже не страдает переизбытком государственной собственности , но уровень ее управления еще не отвечает потребностям современного общества.

Такое положение во многом обусловлено все еще широко распространенным представлением о неэффективности публичной собственности в том ее виде, в каком она существовала во времена СССР. Кроме того, современные отечественные экономическая и юридическая науки страдают отсутствием сколько-нибудь комплексного исследования вопросов публичной собственности, а сами публично-правовые образования не обладают достаточным опытом осознанного пользования и распоряжения в условиях рынка той частью национального богатства, которая находится в их руках.

Публичная собственность как экономическая категория большинством исследователей-экономистов отождествляется с ее материально-вещественным содержанием, понимается как все материальное и нематериальное имущество, находящееся в распоряжении публично-правовых образований. Некоторые авторы видят в ней сложное явление, представляющее собой совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе владения, пользования и распоряжения имуществом.

Экономическое содержание публичной собственности раскрывается через ряд принципиальных характеристик:

1. Публичная собственность служит для осуществления функции по реализации общегосударственных (общенациональных) интересов. Данная функция проявляется посредством аккумулирования и распределения той или иной части национального дохода.

2. Публичная собственность охватывает те сферы рынка, которые не интересны субъектам частной собственности из-за высоких издержек, низкой прибыли , значительных рисков и т.п.; либо в которых они не могут обеспечить эффективное производство товаров; либо деятельность на которых сопряжена с нанесением существенных потерь и угроз для существования общества (например, производство так называемых общественных товаров, национальная оборона и т.п.).

3. Интересом публично-правового образования является публичный интерес, поэтому и управление объектами публичной собственности должно строиться с учетом реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства.

4. Природа публичной собственности в условиях рыночной экономики является двойственной, сочетающей в себе два начала - рыночное и нерыночное. Поэтому оценка эффективности использования объектов публичной собственности должна опираться не на экономические, а на социально-экономические критерии.

Таким образом, публичная собственность представляет собой сложную комплексную и иерархическую систему отношений. Поэтому в экономической литературе публичная собственность характеризуется как самый сложный по своей структуре вид собственности. Сложнейшее организационное строение, особая политическая природа собственника предопределяют специфику и значение права публичной собственности.

Понятие права публичной собственности в объективном смысле. Действующее законодательство не содержит легальной дефиниции понятия "публичная собственность". В ст. 214, 215 ГК используются термины "государственная собственность" и "муниципальная собственность ". В литературе принято совокупность этих явлений называть публичной собственностью. Публичная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности публично-правовым образованиям.

Аналогично общему понятию права собственности различают право публичной собственности в объективном и субъективном смыслах. Право публичной собственности в объективном смысле - совокупность правовых норм , регулирующих общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению публичным имуществом.

Право публичной собственности является составной частью (подинститутом) института гражданского права "право собственности". В то же время в науке отсутствует единый подход к определению места данной совокупности норм в системе права .

Дискуссии идут в связи с различиями в публично-правовой и частно-правовой трактовке права собственности. Особое назначение публичной собственности и специфика правового режима некоторых ее объектов вызвали в литературе спор относительно того, чем регулируется публичная собственность: государственным правом, гражданским правом или совокупностью комплексных норм. Несомненно, что право публичной собственности имеет большую практическую значимость не только для гражданского, но и для других отраслей права . Но это не делает его комплексным или государственно-правовым. Многоотраслевое использование субъективного гражданского права не является редкостью для правовой действительности, но это не превращает регулирующие его нормы в комплексную совокупность норм. Действия по реализации данного права и правомочия публичного собственника, как бы ни были они широки, всегда обязательно выражаются в гражданско-правовых формах и, по большому счету, не отличаются от действий других собственников (которые также обязаны не нарушать прав и свобод третьих лиц, вести учет своего имущества и т.д., а административный акт для них также является одним из оснований возникновения гражданских правоотношений).

Публичная собственность не может быть оторвана от права собственности вообще. Поскольку право собственности - институт гражданского права, то и право публичной собственности должно рассматривать в рамках гражданско-правовых категорий.

Понятие права публичной собственности в субъективном смысле. В субъективном смысле право публичной собственности - это право народа Российской Федерации и населения определенной территории , непосредственно или через уполномоченные ими органы владеть, пользоваться и распоряжаться публичным имуществом в целях удовлетворения публичных интересов.

Содержание права публичной собственности выражается через традиционную триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение. В советский период в литературе предпринимались попытки обособить государственную собственность от других форм собственности через выделение специфических правомочий публичного собственника. Так, некоторые ученые говорили о том, что содержание права публичной собственности составляет лишь одно исходное правомочие - управление; другие дополняли традиционную триаду правомочий еще одним - управлением или двумя правомочиями - управлением и контролем ; третьи - в традиционной триаде правомочий владение заменяли правом управления. Современные исследователи не склонны разделять подобные взгляды.

Действующее законодательство связывает форму собственности исключительно с принадлежностью имущества различным субъектам, и объем правомочий для них предусмотрен одинаковый, поэтому административные полномочия не следует включать в содержание права публичной собственности. Все действия собственника реализуются в пределах трех правомочий независимо от субъекта. Кроме того, законодательство под управлением государственным имуществом понимает осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества и управление находящимися в федеральной собственности акциями ОАО.

Роль права публичной собственности в литературе оценивается неоднозначно. В гражданском обороте публично-правовые образования действуют на тех же началах, что и прочие субъекты гражданского права . Опираясь на данное обстоятельство, некоторые исследователи утверждают, что разграничение форм и видов права собственности утратило гражданско-правовой смысл, и теперь право частной и публичной собственности следует рассматривать как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности. Однако нельзя отрицать того, что вещно-правовой статус публично-правовых образований обладает рядом особенностей, которые обусловлены особыми функциями данных субъектов (представление и защита общественных интересов). Действующее законодательство говорит не о равноправии форм собственности, как нередко трактуется п. 4 ст. 212 ГК, а о равной их защите, что совсем не одно и то же.

В противоположность этому некоторые авторы отмечают, что равенства форм собственности вообще не может быть. В частности, среди специалистов в сфере конституционного и государственного права популярна концепция "публичной и частной собственности государства", согласно которой участие государственного имущества в гражданско-правовом обороте должно быть исключением, а не правилом, иначе государственная собственность приобретает совершенно иное, не свойственное ее природе, качество. Поэтому правовое регулирование публичной собственности должно получить совершенно отличные от частной собственности свойства. "Публичность" такой собственности проявляется в ее особом статусе, направленном на прямое осуществление публичных функций.

Однако сторонники данной концепции, во-первых, не учитывают, что законодательство и без того уже выделяет так называемую исключительную собственность, не подлежащую отчуждению и изъятую из оборота. Во-вторых, рассматривая государство, участвующее в гражданско-правовых отношениях, как некоего "частника", они игнорируют то обстоятельство, что подобных характеристик ни у государства, ни у других публичных образований быть не может. Их действия всегда направлены на удовлетворение публичного интереса. Роль собственника они выполняют исключительно для этих целей: иначе получение доходов, а значит, гарантирование прав и интересов общества и его членов было бы невозможно. Личных интересов у государства быть не может априори. Все его имущество, как и имущество любого публичного образования, является публичным.

Таким образом, нельзя говорить ни о полном слиянии частной и публичной собственности, ни о коренном их различии.

Особенности права публичной собственности. В соответствии с п. 3 ст. 212 ГК законом могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в частной или публичной собственности. Действующее законодательство позволяет выделить следующие особенности права публичной собственности.

1. Для публичной собственности характерен принцип всеобщности, означающий, что в публичной собственности может быть любое имущество, в том числе изъятое из оборота и ограниченное в обороте. Частная собственность, хотя и признается основной формой собственности, устанавливается в нашей стране, как и в большинстве обществ с развитой рыночной экономикой, по остаточному принципу - ее объектами может быть любое имущество, неотносящееся к публичной собственности.

2. Отдельные виды имущества могут находиться только в государственной или муниципальной собственности (абз. 2 п. 3 ст. 212 ГК). В российской правовой традиции такое имущество принято называть исключительной собственностью. В постсоветское время данный термин законодательством не используется, а в некоторых актах, по примеру европейского права, такое имущество называется национальным достоянием народов Российской Федерации. Осуществление права собственности на такое имущество должно обеспечивать не столько интересы публично-правового образования, сколько граждан , проживающих на территории соответствующего публичного образования. Такое имущество, как правило, изъято из оборота, не подлежит ни отчуждению в частную собственность, ни передаче иностранным государствам или международным организациям.

Перечень объектов, которые могут находиться в исключительной собственности публично-правовых образований, определяется законом. Но единого нормативного акта , содержащего исчерпывающий перечень такого имущества, в российском праве пока нет. Отдельные виды данного имущества названы в законах о природных ресурсах и приватизации . Такая ситуация признается большинством исследователей не отвечающей потребностям общества. Отнесение имущества к исключительной собственности призвано обеспечить экономическую и иную безопасность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований , в силу чего необходим унифицированный перечень такого имущества. При этом в законодательстве прослеживается тенденция к сокращению перечня объектов исключительной собственности.

3. Поскольку публично-правовые образования не могут непосредственно осуществлять права собственника, от их имени в гражданском обороте выступают особые органы и лица, указанные в ст. 125 ГК. Иными словами, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях посредством своих органов или специально назначаемых представителей.

По общему правилу от имени Российской Федерации и ее субъектов выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, а от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления .

Права и компетенция названных органов на выступление от имени Российской Федерации, ее субъектов или муниципального образования определяются положением о соответствующем органе и другими нормативными актами.

Кроме органов представлять интересы публично-правовых образований могут иные юридические лица и граждане. Такое представительство допускается в случаях, предусмотренных нормативными актами Российской Федерации, ее субъектов или муниципального образования, лишь при наличии специального поручения от соответствующего публично-правового образования.

4. Право публичной собственности может возникать на тех же основаниях, что и право частной собственности. Но, кроме того, Гражданским кодексом предусмотрены особые основания приобретения публичной собственности, которые не могут повлечь возникновение частной собственности:

• поступление в государственную собственность обнаруженного клада, содержащего вещи , относящиеся к памятникам истории и культуры (п. 2 ст. 233);
• поступление в муниципальную собственность бесхозяйной недвижимости , находки и безнадзорных животных (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231);
• отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238);
• изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239);
• выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240);
• реквизиция, конфискация и национализация частного имущества (ст. 242, 243, 306).

Впервые на законодательном уровне множественность публичных собственников была закреплена Законом СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР" и Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР". Независимыми друг от друга собственниками, не отвечающими по обязательствам друг друга, были объявлены СССР, союзные республики, а также входящие в Российскую Федерацию республики, автономные области, края, области. Но данные нормы долгое время оставались декларативными, поскольку другие нормативные акты закрепляли подчиненность одних собственников другим. В частности, законодательство о приватизации не позволяло субъектам Федерации быть свободными в распоряжении своим имуществом.

Поэтому появилась теория многоуровнего характера публичной собственности, которая объявлялась вынужденным этапом перехода от монополистической собственности к рыночным отношениям. Под многоуровневым характером понималось сохранение государством статуса собственника первого уровня, в противовес субъектам Федерации - собственникам второго уровня, которые остаются в системе единой государственной власти, поэтому не могут быть действительно самостоятельными и независимыми.

В настоящее время, после обновления приватизационного законодательства, ситуация вновь изменилась в сторону увеличения независимости регионов. Но единства мнений среди ученых опять не наблюдается. Можно выделить следующие точки зрения по рассматриваемой проблеме:

1. публичные собственники являются независимыми и равноправными собственниками своего имущества;
2. теория многоуровнего характера государственной собственности;
3. теория разделенной, рассеченной собственности.

Авторы последней теории видят в ст. 214 ГК указание на общую собственность, хотя эта норма явно разделяет имущество, принадлежащее Российской Федерации, и имущество, принадлежащее субъектам Федерации. Основываясь на такой ошибочной посылке, ее сторонники выделяют помимо противостоящих собственников - Российской Федерации и ее субъектов, еще и третьего публичного собственника, субординирующего отношения собственности - российское государство. При этом, по их мнению, системный подход требует аналогичного решения вопроса и для муниципальной собственности , которая тоже должна определяться на трех уровнях.

Кроме того, в последнее время особую актуальность приобрел вопрос о выделении еще одного публичного собственника. Такой подход основан на использовании в Конституции РФ двух терминов: "народ Российской Федерации" и "народы, проживающие на соответствующей территории", в том числе применительно к владению и пользованию природными ресурсами. В некоторых нормативных актах о природных ресурсах также говорится как о публичном достоянии народа России (например, лесной фонд). Поэтому предлагается объявить некоторые природные ресурсы (земли общего пользования, недра, др.), обладающие большой социально-экономической значимостью и являющиеся основой государственной безопасности, общегосударственной собственностью или общим достоянием народов России. Такую особую собственность предлагается рассматривать как "иную форму собственности ", допускаемую законом. К тому же это позволит решить актуальную на сегодняшний день проблему разграничения собственности между Российской Федерацией и ее субъектами. Уникальные для общества объекты национального достояния должны иметь особый правовой статус, неподвластный даже государству, основанный на предоставлении им охраны без права изменять их правовой режим.

Другие исследователи, поддерживая взгляд на природные ресурсы как на объект, требующий особого правового режима, вообще не согласны рассматривать их в качестве объекта права собственности. Поскольку они создавались без участия человека , отсутствуют нравственные основания притязать на обладание ими на праве собственности. Поэтому необходимо объявить их общим достоянием, не принадлежащим на праве собственности никакому конкретному субъекту. Данный подход, по сути, приводит к появлению "ничейного" имущества, т.е. создает почву для неопределенности и бесхозяйственности.

Подводя итог, отметим, что российский законодатель выделяет лишь трех публичных собственников - Российскую Федерацию, субъектов Федерации и муниципальные образования. При этом общая направленность современного законодательства на протяжении последних лет заключается в придании каждому из них действительной самостоятельности и независимости.

Виды права публичной собственности. Основная классификация права публичной собственности проводится по такому критерию как субъект права собственности.

Публичная собственность в соответствии с Гражданским кодексом делится на государственную и муниципальную.

Муниципальная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения.

Согласно п. 2 ст. 8, ст. 130 Конституции РФ и п. 1 ст. 212 ГК муниципальная собственность является отдельной формой собственности, существующей параллельно с государственной и частной. Но поскольку она, как и государственная, призвана обеспечивать общественные, а не частные интересы, ее следует рассматривать в качестве разновидности публичной собственности.

По своему характеру, правовой природе, принципам правового регулирования право муниципальной собственности действительно очень близко к праву государственной собственности. Но в то же время оно обладает некоторыми отличиями:

• его субъекты не обладают суверенитетом;
• его объектом не может быть имущество, изъятое из оборота;
• имущество, ограниченное в обороте, может быть его объектом только в силу прямого указания закона;
• принципы отнесения земли и других природных ресурсов к муниципальной собственности аналогичны принципам отнесения к частной и противопоставляются законодательством принципам отнесения к государственной собственности.

В свою очередь, государственная собственность подразделяется на федеральную и собственность субъектов Федерации.

Федеральная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации. Субъектом права федеральной собственности является Российская Федерация. Круг объектов федеральной собственности не ограничен, поскольку в собственности Российской Федерации может находиться любое имущество.

Государственной собственностью также признается имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. В правовой литературе отмечается, что хотя субъекты Федерации и являются государственными образованиями, они не обладают суверенитетом, не являются государствами в точном смысле слова, поэтому называть их собственность государственной не обоснованно. Для этого предлагаются иные термины, например региональная собственность.

Состав объектов собственности субъектов Федерации является более узким, чем федеральной собственности - в него не могут входить объекты исключительной федеральной собственности.

Таким образом, в зависимости от субъекта права собственности публичная собственность делится на: а) федеральную; б) субъекта Федерации; в) муниципальную.

В настоящее время важной проблемой является формирование единообразного механизма разграничения различных видов публичной собственности.

Особо остро стоит вопрос о разграничении собственности в так называемых сложносоставных или двухуровневых субъектах Федерации: согласно ст. 66 Конституции РФ некоторые автономные округа входят в состав края или области. Как правило, перечень полномочий таких округов оказывается урезанным. Разграничение собственности субъекта Федерации и входящего в его состав округа в основном производится на договорной основе, т.е. на основе заключенных между ними соглашений о разграничении собственности. Последние в основном предусматривают, что органы автономного округа осуществляют на своей территории все полномочия органов государственной власти субъекта Федерации, а субъект Федерации разрабатывает концепцию развития региона, и собственником имущества, как правило, остается сам субъект Федерации.

Определенную проблему представляет также разграничение собственности, относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Совместное ведение не создает общей собственности. Под предметом совместного ведения понимается сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъекта Федерации. Статья 72 Конституции РФ относит к совместному ведению вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также вопросы разграничения государственной собственности. По этим вопросам должны быть приняты федеральные законы. До их издания субъекты Федерации могут осуществлять собственное правовое регулирование этих вопросов, но после принятия федерального закона законы субъекта Федерации должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.

Объекты права публичной собственности

Вещи как объекты права публичной собственности . Как известно, все вещи делятся на движимые и недвижимые. Среди недвижимого имущества особое место занимают предприятия как имущественные комплексы.

Особо законодатель выделяет вещи, которые могут находиться только в государственной собственности - объекты исключительной собственности . Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность " позволяет сделать вывод, что исключительной может быть только федеральная собственность. В соответствии с данным постановлением к исключительной федеральной собственности относятся объекты:

1. составляющие основу национального богатства страны (объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, др.);
2. необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач (государственная казна, имущество вооруженных сил, вузов, научно-исследовательских учреждений и иное имущество);
3. оборонного производства (предприятия, производящие системы и элементы вооружения, др.);
4. отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства в целом и развитие других отраслей народного хозяйства России (предприятия добывающей промышленности, предприятия топливно-энергетического комплекса, др.);
5. прочие объекты.

Кроме исключительной федеральной собственности выделяется федеральная собственность, которая может передаваться в собственность субъектов Федерации - имущество, которое может находиться в любой государственной собственности, как федеральной, так и в региональной. К такому имуществу в соответствии с названным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 относятся, например, зверосовхозы, предприятия автомобильного транспорта, рыбопромысловой промышленности, атомного и энергетического машиностроения, средние специальные и профессиональные учебные заведения и проч.

Объекты публичной собственности, указанные в Приложении N 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность (жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры городов, др.). Не указанное в названном постановлении имущество передается в государственную собственность субъектов Федерации по предложению их органов. До момента определения соответствующего собственника этих объектов они относятся к федеральной собственности.

Таким образом, законодатель выделяет следующие виды объектов публичной собственности: а) исключительной федеральной собственности; б) федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов Федерации; в) собственности субъектов Федерации; г) муниципальной собственности.

Федеральный закон от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с последующими изм. и доп.) закрепил исчерпывающий перечень земельных участков, право собственности на которые подлежит разграничению:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующего публичного образования;
земельные участки, предоставленные органам власти соответствующего публичного образования, а также казенным предприятиям, унитарным предприятиям или некоммерческим организациям , созданным органами власти соответствующего публичного образования;
иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Все иные земли находятся вне разграниченной публичной собственности. Распоряжение ими в соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Такое решение проблемы разграничения публичной собственности на землю, остро стоявшей перед законодателем в последнее десятилетие, позволит избежать споров между публичными собственниками и вносит определенную ясность в вопрос распоряжения земельными участками. Но тут же встают многие другие вопросы, касающиеся правовой природы неразграниченной собственности, - кто является субъектом такого права собственности, возникает ли общая собственность на землю, как осуществляются владение и пользование неразграниченными объектами и др.

Особым правовым режимом обладают земельные участки общего пользования - не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и собственником (п. 1 ст. 262 ГК). Особенностью таких объектов является фактическая невозможность для собственника осуществлять правомочия права собственности. Можно сказать, что право собственности на них заменяется правом "верховенства". Такая черта представляется вполне оправданной, поскольку публично-правовое образование имеет лишь публичные интересы, а публичный интерес в данном случае как раз и состоит в обеспечении свободного доступа на эти земли всем желающим.

Иные природные объекты. Природные ресурсы как объекты, имеющие особое значение для сохранения безопасности государства и обеспечения экологических прав граждан, имеют особый правовой режим. Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-I на них не распространяется. Их правовой режим устанавливается нормативными актами об отдельных видах природных ресурсов.

В то же время Приложение 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 в качестве объектов, относящихся к исключительной федеральной собственности, называет природные объекты, составляющие основу национального богатства страны:
ресурсы континентального шельфа, территориальных морских вод и морской экономической зоны Российской Федерации;
охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные), национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение.

Кроме того, закрепляют исключительную федеральную собственность на некоторые природные объекты (например, на недра) и иные законы.

В целом же природные ресурсы могут находиться как в частной, так и в публичной собственности. Согласно п. 2 ст. 214 ГК природные ресурсы, не имеющие конкретного собственника, относятся к государственной собственности.

Поскольку природные ресурсы являются специфичными объектами, имеют особое значение не только для ныне живущих, но и для будущих поколений, обладают признаком исчерпаемости при невозможности создания их человеком, в литературе (особенно по государственному праву) распространена концепция особого режима для природных ресурсов, отличного от режима материальных объектов социальной среды. Такой режим должен создавать баланс, чтобы, удовлетворяя некий оптимальный объем потребностей человека , природа сохранялась в благоприятном состоянии.

Более того, в настоящее время ученые дискутируют относительно того, могут ли природные ресурсы вообще быть объектом права собственности. Ряд ученых считают их вещами, хотя и имеющими некоторые особенности в правовом режиме. Другие ученые разделяют их на две группы: одна часть природных ресурсов является вещами (они извлечены из природной среды при помощи вложенного труда и вовлечены в хозяйственный оборот: древесина, отведенные для природопользования карьеры, отдельные земельные участки, добытые полезные ископаемые), а вторая часть не является вещами, а значит, не может быть объектом права собственности (неизвлеченные природные ресурсы являются частью природной среды, естественными экосистемами: залегающие в недрах полезные ископаемые, лесной фонд, земли сельскохозяйственного назначения, др.). Третья группа ученых настаивает, что природные ресурсы вообще не обладают многими признаками вещей, а значит, вещами не являются, и поэтому не могут быть объектом права собственности.

Тем не менее действующее законодательство объявляет природные ресурсы вещами, как правило, ограниченными в обороте. При этом в последнее время прослеживается явная тенденция к увеличению оборотоспособности данного объекта. Так, Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 годы предполагает сохранение государственной собственности на леса только до 2010 г. Управление лесным фондом в настоящее время осуществляют регионы, которые активно переводят лесной фонд в земли иных категорий. Новый Водный кодекс основан на преимущественном использовании диспозитивных методов, договорного начала и не предусматривает лицензирования водопользования.

В литературе отмечается, что приватизация лесов и многих водных объектов не имеет экономического смысла, не отвечает публичным интересам и более целесообразным было бы полное изъятие таких объектов из оборота либо закрепление права собственности не за конкретным собственником, а за "народом", объявление их национальным достоянием. Высказывается даже мнение, что сохранить суверенитет и территорию Россия сможет только в случае отмены ст. 9 Конституции РФ , провозглашающей право частной собственности на природные ресурсы, так как ее сочетание со ст. 62 Конституции РФ, уравнивающей права граждан и не граждан Российской Федерации, представляет угрозу ее национальной безопасности и территориальной целостности.

В целом же общими тенденциями в мире являются сохранение или даже возвращение государственной собственности на природные ресурсы. Приоритет отдается рациональному их использованию и сохранению для настоящего и будущих поколений.

Осуществление права публичной собственности

Казна . Существует два основных способа реализации права публичной собственности . Первый состоит в непосредственном осуществлении правомочий собственника публично-правовым образованием , когда он выступает в гражданском обороте от своего имени через уполномоченные органы и лица. Такая реализация возможна только в отношении имущества, составляющего казну публично-правового образования, т.е. нераспределенного между иными субъектами права . Второй способ заключается в передаче публичной собственности специально созданным для этой цели лицам, чтобы они, выступая в обороте от собственного имени, осуществляли все правомочия права собственности. Собственником такого имущества остается публично-правовое образование, а юридическим лицам , которым имущество передается, предоставляются ограниченные вещные права на него - право хозяйственного ведения или право оперативного управления .

Казна - это форма объединения имущества публично-правового образования. В соответствии со ст. 214, 215 ГК казну публично-правового образования составляют средства соответствующего бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными или муниципальными предприятиями или учреждениями.

В литературе предлагается выделять три составные части казны:

1. денежные средства (бюджет);
2. объекты специального назначения, используемые в публичных целях, не подлежащие отчуждению;
3. иное имущество, не закрепленное на правах хозяйственного ведения или оперативного управления .

Особенности правового режима такой части казны, как средства бюджета, устанавливаются нормами бюджетного законодательства. Согласно ст. 6 БК бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления . В России действует казначейская система исполнения бюджета, при которой все операции с бюджетными средствами осуществляет Федеральное казначейство на основе отражения всех операций и средств бюджета в системе балансовых счетов Казначейства. Для исполнения бюджета органы Федерального казначейства открывают единый счет федерального бюджета в Банке России , а в некоторых случаях - в иных кредитных организациях . Казначейская система позволяет соблюсти принципы достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств и гарантировать права получателей бюджетных средств.

При этом необходимо учитывать, что денежные средства на расчетном счете банка - это не имущество, а имущественное право требования клиента к банку. Поэтому средства бюджетов не являются объектами права собственности публично-правовых образований.

К объектам специального назначения можно отнести следующие виды имущества:

• Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней - совокупность драгоценных металлов (золота, серебра, платины и металлов платиновой группы) и драгоценных камней (природных алмазов, изумрудов, рубинов, сапфиров, александритов, природного жемчуга, уникальных янтарных образований), составляющих часть золотовалютных резервов Российской Федерации, предназначенная для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации. Данный фонд состоит из Алмазного фонда (неделимого и неотчуждаемого) и Золотого запаса (используемого для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей при чрезвычайных ситуациях). По согласованию с Правительством РФ может создаваться также соответствующий государственный фонд субъекта Федерации;
• Государственный резерв - особый федеральный общероссийский запас материальных ценностей, предназначенный для использования на цели, предусмотренные законом (для мобилизационных нужд Российской Федерации, обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, запасы стратегических материалов и товаров);
• государственная часть музейного фонда - музейные предметы и музейные коллекции, находящиеся в федеральной собственности и собственности субъектов Федерации;
• публично-правовая часть Архивного фонда РФ - архивные документы (юридические акты, градостроительная документация, кино-, фото-, видеодокументы, рукописи, рисунки, чертежи, дневники, мемуары и др.), включенные в состав Архивного фонда РФ на основании экспертизы ценности документов. Архивный фонд может находиться в федеральной, муниципальной собственности и собственности субъектов Федерации.

Как правило, для управления вышеперечисленным имуществом создаются специальные организации, которые наделяются имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и которым передаются объекты специального назначения для хранения. Но права оперативного управления на объекты специального назначения у таких организаций не возникает. Эти предметы являются неотчуждаемыми.

Что касается "иного незакрепленного имущества", составляющего казну, то к нему относятся земля и иные природные ресурсы, ценные бумаги , иные вещи , не распределенные конкретным владельцам на условиях ограниченных вещных прав .

Все имущество, составляющее казну, обеспечивает государственный долг. Публично-правовое образование отвечает по своим обязательствам всем своим казенным имуществом (кроме объектов исключительной собственности, изъятой из оборота), т.е. не закрепленным за определенными юридическими лицами (абз. 5 п. 2 ст. 113, абз. 1 п. 1 ст. 126 ГК).

Первый способ регламентируется постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. Права акционера от имени Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое назначает представителей и выдает им доверенности на участие в общем собрании акционеров и совете директоров акционерного общества . Позиция акционера отражается в письменных директивах, выдаваемых представителю вместе с доверенностью. В совете директоров интересы Российской Федерации представляют лица, избранные из числа кандидатов, выдвинутых акционером - Российской Федерацией.

Если принято решение об использовании специального права - "золотой акции", представители в совет директоров и ревизионную комиссию акционерного общества назначаются Правительством РФ по представлению Минэкономразвития России, подготовленному Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом по согласованию с федеральными агентствами или федеральным органом.

Передача акций публично-правовых образований в доверительное управление осуществляется на основании Указов Президента РФ и в соответствии с гражданским законодательством . Передача акций в управление юридическим и физическим лицам осуществляется на принципах публичности и гласности по итогам конкурса на право заключения договора доверительного управления акциями, который проводится по решению Правительства РФ. Обязательными условиями такого договора должны быть: запрет для доверительного управляющего распоряжаться акциями, а также обязательное согласование с уполномоченным органом позиции при голосовании на общем собрании акционеров по ряду вопросов (например, при реорганизации и ликвидации общества, эмиссии ценных бумаг, утверждении годовой отчетности, заключении крупной сделки).

Особые права предоставляет так называемая "золотая акция". Термин "золотая акция" в законодательстве используется в кавычках, поскольку данный инструмент не обладает признаками ценной бумаги (в частности, он неотчуждаем, не имеет признака публичной достоверности и др.). Это - специальное право, позволяющее управлять собственностью, которая ранее была публичной, чтобы сохранить ее назначение и контролировать использование. Таким образом, сама "золотая акция" - это не имущество и не объект права собственности.

"Золотая акция" позволяет государству сохранить контроль над предприятием после преобразования унитарного предприятия в акционерное общество. В соответствии со ст. 38 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" "золотая акция" предоставляет ее держателю (Российской Федерации или ее субъекту) право вето при принятии собранием акционеров некоторых решений (например, об изменении устава, реорганизации и ликвидации общества, заключении крупной сделки или сделки с заинтересованностью и др.).

Решение о выпуске "золотой акции" может быть принято Правительством РФ или органом субъекта Федерации при приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия или принятии решения об исключении открытых акционерных обществ из перечня стратегических организаций независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности . Принявший решение о выпуске "золотой акции" орган назначает представителя в совет директоров и ревизионную комиссию общества и утверждает Положение, на основании которого действует представитель. Последний может вносить предложения в повестку дня годового общего собрания, требовать созыва внеочередного общего собрания и участвовать в общем собрании акционеров с правом вето. Места представителей государства в совете директоров и ревизионной комиссии не учитываются при выборах членов этих органов общества. "Золотая акция" используется с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций открытого акционерного общества и действует до принятия решения о его прекращении.

Осуществление права собственности на имущество, обособленное от казны и закрепленное за юридическими лицами. Часть публичной собственности обособляется от казны и передается созданным государственным и муниципальным унитарным предприятиям, а также некоммерческим организациям - учреждениям. Кроме того, некоторые государственные органы имеют статус юридических лиц-учреждений. Названные организации обладают имуществом на ограниченном вещном праве, а собственником его остается публично-правовое образование, создавшее юридическое лицо. Создаваться они могут только в случаях, указанных в законе (например, основания учреждения унитарного предприятия названы в п. 4 ст. 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

Значение и перспективы ограниченных вещных прав, на которых передается юридическим лицам закрепленное имущество, не получили однозначную оценку в современной науке. Ряд авторов считает права хозяйственного ведения и оперативного управления искусственными конструкциями, придуманными в практике социалистической экономики , от использования которых необходимо отказаться в современных условиях. Другие исследователи полагают, что несвойственная нормальному товарному обороту ситуация, при которой юридическое лицо не является собственником имущества, - следствие переходного периода российской экономики. Они предлагают заменить неэффективные унитарные предприятия на иную форму хозяйствования - на акционерные общества. Но их противники утверждают, что неэффективность унитарных предприятий вызвана не недостатками права хозяйственного ведения, а неумением публично-правовых образований и их представителей управлять имуществом, отсутствием действенных механизмов соблюдения общественных интересов в стране. Поэтому право хозяйственного ведения и право оперативного управления могут стать эффективным орудием управления публичной собственностью, а сторонники обратного подхода опираются не на доказательства , а на идеологические предпосылки.

Согласно ст. 126 ГК юридические лица, созданные публично-правовым образованием, не отвечают по его обязательствам, а публично-правовое образование не отвечает по обязательствам созданных им юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Такие случаи предусмотрены Гражданским кодексом, а также нормативными актами об отдельных юридических лицах.

Поскольку публично-правовое образование остается собственником переданного имущества, для его сохранности и использования в публичных интересах законом предусмотрены особые механизмы. Так, унитарное предприятие обладает, в отличие от иных коммерческих организаций , специальной правоспособностью. В силу этого сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, указанными в уставе, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя или государственного органа, если другая сторона в сделке знала о ее незаконности (ст. 173 ГК). Таким образом, публичное имущество передается юридическому лицу с условием сохранения его назначения. Получение прибыли хотя и является основной целью деятельности коммерческой организации, но в отношении унитарных предприятий может рассматриваться только как средство для достижения других целей - общенациональных. В силу этого многие исследователи ставят вопрос о спорности отнесения унитарных предприятий к числу коммерческих организаций.

Кроме того, у собственника остаются некоторые правомочия в отношении переданного и закрепленного имущества, объем которых определен законом. Правомочия собственника проявляются двояко:

1) ряд действий, влекущих правовые последствия для юридического лица, может совершать только сам собственник (принятие решения о создании, реорганизации и ликвидации, утверждение и изменение устава, назначение на должность руководителя, утверждение бухгалтерской отчетности и др.);

2) ряд действий совершается только с согласия собственника (крупные сделки, сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, иными обременениями, участие в юридических лицах и в объединениях юридических лиц, создание филиалов и представительств и др.).

Кроме того, собственник имущества унитарного предприятия вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки недействительной и применении последствий недействительности ничтожной сделки, а также истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.

Поскольку в вышеперечисленных случаях публично-правовое образование выступает в качестве носителя публичной власти , а не собственника, названные действия следует квалифицировать как односторонние сделки, хотя они и облекаются в форму распорядительного акта (например, распоряжение органа по управлению имуществом о закреплении на праве оперативного управления за учреждением того или иного объекта). Такой распорядительный акт не может рассматриваться как акт государственных органов и органов местного самоуправления , предусмотренный в подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК в качестве самостоятельного основания возникновения гражданских прав и обязанностей; он является только предусмотренной формой волеизъявления уполномоченного органа.

В то же время унитарные предприятия и учреждения являются самостоятельными юридическими лицами. Собственник не может произвольно ограничивать правомочия обладателей ограниченных вещных прав на имущество, например изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться закрепленным имуществом. Акты государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению таким имуществом должны признаваться недействительными по требованиям юридических лиц.

От имени публично-правового образования полномочия собственника осуществляют:
федеральные органы исполнительной власти в отношении находящихся в их ведении унитарных предприятий по согласованию с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (утверждение устава, назначение руководителя, согласование приема на работу главного бухгалтера , утверждение программы деятельности предприятия, согласование заключения некоторых сделок, утверждение отчетов и др.);

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое:
а) утверждает аудитора, формирует уставный капитал , утверждает передаточный акт или разделительный баланс в отношении всех унитарных предприятий;
б) осуществляет иные полномочия в отношении субъектов, не находящихся в ведении федеральных органов.

Согласование сделок производится также Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом. Решение о согласовании сделки принимается в течение месяца с момента внесения предложения унитарным предприятием в Агентство с обоснованием и необходимыми документами для заключения сделки. Сделки по продаже имущества осуществляются путем продажи имущества на аукционе, организатором которого выступает предприятие или по договору с ним другое лицо.

Закрепление части публичного имущества за юридическими лицами позволяет публично-правовым образованиям, сохраняя целевое назначение имущества и контроль за его использованием, переложить бремя содержания на других субъектов. Кроме освобождения публично-правового образования от издержек по управлению имуществом, обособление от казны части имущества уменьшает ту часть публичной собственности, на которую может быть наложено взыскание по долгам публичного собственника.

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЧЕЛОВЕКА И ОБЩЕСТВА В ЭКСТРЕМАЛЬНЫХ СИТУАЦИЯХ

ПУБЛИЧНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И ФОРМЫ

М.В. Рыбкина, доктор юридических наук, профессор; А.Г. Каюмова.

Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России

Ключевые слова: право собственности и ее виды, публичная собственность, государственная и муниципальная собственность

PUBLIC PROPERTY IN THE RUSSIAN FEDERATION: CONCEPT AND FORMS

M.V. Rybkina; A.G. Kaiumova.

Saint-Petersburg university of State fire service of EMERCOM of Russia

Contents of the right of public property. The main feature of the state and municipal property is its public focus.

Keywords: law and its types of property, public property, state and municipal property

Традиционно право собственности рассматривается как юридическое выражение экономических отношений к материальным объектам. Также различают понятия «формы собственности» и «право собственности». При этом под формами собственности понимаются отношения различных субъектов к материальным объектам. Часть 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации предусматривает равенство всех форм собственности. Как указывает Е.А. Суханов, этот принцип тоже носит экономический, а не юридический характер. Обеспечить равенство всех форм собственности в юридическом смысле просто невозможно. В связи с этим представляется не вполне обоснованной позиция Е.А. Суханова об исчезновении необходимости классификации права собственности на основании различия его субъектов . Данная позиция не оправдана. Обеспечить равенство всех форм собственности в юридическом смысле просто невозможно. Так, в государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе изъятое из оборота; государство может приобретать имущество в собственность такими способами (налоги, сборы, пошлины, реквизиция, конфискация, национализация), которых лишены граждане и юридические лица. Для физических лиц действующее законодательство также предусматривает ряд изъятий. Таким образом, законодательство различает содержание права

собственности в зависимости от ее формы. В связи с вышеуказанным необходимо определить право публичной собственности.

Еще в дореволюционной цивилистической доктрине, определяя самобытность развития понятия права собственности в России, многие исследователи отмечали, что русская политико-правовая мысль определяла право собственности в специфическую форму, характеризуемую приоритетом публичного интереса в отношениях владения, пользования и распоряжения социальными благами .

Публичная собственность, редко выступая объектом отдельного исследования, является важным фактором стабилизации рыночных отношений, инструментом сдерживания социальных издержек и диспропорций в экономическом развитии, необходимой ресурсной базой для стимулирования перспективных для общества направлений и отраслей развития. Например, в странах Европейского Союза государственный сектор в экономике составляет от 3 % в Англии и до 18 % во Франции, и ему уделяется самое пристальное внимание в формировании экономической и социальной стратегии общества . Особое место тема публичной собственности занимает в связи с интеграционными процессами, глобализацией. Во-первых, для обеспечения экономического суверенитета Российская Федерация в сфере публичной собственности имеет важный потенциал сдерживания экспансии транснациональных корпораций. Здесь речь идет о природных сырьевых запасах, а также полномочиях собственника по управлению пакетами акций стратегически значимых для всей национальной экономики субъектов хозяйственной деятельности.

Во-вторых, в связи с появлением наднациональной публичной собственности и соответствующими наднациональными центрами ее управления возникает проблема политико-правовой защиты интересов национальной собственности. В этом случае особое значение имеет проблема природных запасов страны как возможной части общей надгосударственной собственности и соотношение надгосударственного регулирования с национальным регулированием в этой сфере.

Данное обстоятельство определяет необходимость формулирования понятия публичной собственности в Российской Федерации. Публичную собственность в определенном качестве можно рассматривать как имущественную базу публичной власти. Так, в ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) государственной собственностью признается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации . В этом контексте собственность рассматривается через призму экономического понятия. В то же время нельзя публичную собственность рассматривать только в плане определенной экономической категории в виде взаимозаменяемого ресурса.

Законодатель не выделяет право публичной собственности. Однако нельзя отрицать тот факт, что публичная собственность обладает только ей присущими особенностями. Главной особенностью государственной и муниципальной собственности является ее публичная направленность: она призвана служить обеспечению публично-правовых задач и функций государства и муниципальных образований. В соответствии с нормами Российской Федерации в собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления их публичных полномочий .

Еще одной особенностью является наличие у публично-правовых образований полномочий устанавливать для себя и иных собственников общеобязательные правила поведения в виде издания нормативных правовых актов различного уровня. У государства это полномочие основано на суверенитете, в силу которого оно обладает на территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти. У иных публично-правовых образований такое полномочие производно от суверенитета государства, на территории которого они находятся, и закрепляется за ними с санкции государства.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «о» ст. 71) гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому издавать

нормативные акты, затрагивающие непосредственно режим права собственности, может только Российская Федерация. В то же время ее субъекты в пределах своего ведения и муниципальные образования также вправе издавать нормативные акты по вопросам, входящим в их компетенцию, например по вопросам управления государственной (муниципальной) собственностью. Эти акты могут оказывать косвенное правовое воздействие и на содержание режима права собственности.

Другим отличием является наличие специальных оснований возникновения и прекращения права государственной и муниципальной собственности. Такими основаниями являются, например, реквизиция (ст. 242 ГК РФ), конфискация (ст. 243 ГК РФ), приватизация (ст. 217 ГК РФ), обращение имущества в доход государства (ст. 169, п. 2 ст. 179 ГК РФ).

Целью выделения понятия публичной собственности как самостоятельной правовой категории является определение ее особенностей для создания в последующем эффективных механизмов ее защиты, а также устранения нарушений со стороны органов государственной и муниципальной власти при организации управления ею.

Тем не менее выделение понятия права публичной собственности небезусловно выделяется в доктрине гражданского права. Как указывает Е.А. Суханов, «... право частной и право публичной собственности следует теперь рассматривать не в качестве «разновидностей права собственности» (с различными возможностями для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности...». Поэтому гражданско-правовые нормы о праве собственности по общему правилу рассчитаны на частных собственников, определяя режим принадлежащего им имущества, хотя и содержат необходимые исключения и особенности для имущества публичных собственников» . Полагаем данную позицию не вполне оправданной. Судебная практика, определяя особенности публичной собственности, устанавливает признаки, позволяющие выделить данное понятие в самостоятельную форму собственности. Высший Арбитражный Суд (ВАС) РФ в п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», указал, что документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности.

Однако анализ действующих норм гражданского законодательства и законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в частности п. 1 ст. 14 Закона о государственной регистрации, приводит к выводу о том, что единственным документом, подтверждающим государственную регистрацию прав, является свидетельство о государственной регистрации права, а такой разновидности правоустанавливающего документа как выписка из реестра права федеральной, государственной и муниципальной собственности действующее законодательство не предусматривает. Таким образом, возникает вопрос: является ли выписка из реестра федеральной, государственной и муниципальной собственности надлежащим и достаточным документом, доказывающим принадлежность имущества на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию?

Из анализа практики применения судами этих норм можно сделать вывод о том, что выписка из реестра соответствующего уровня собственности может рассматриваться и рассматривается в качестве надлежащего документа, подтверждающего право государственной или муниципальной собственности на объект . Также тот факт, что унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, не являются собственниками принадлежащего им имущества. Они могут быть созданы только на базе публичной собственности, а это означает, что предоставление таким предприятиям ограниченных вещных прав является одним из способов осуществления права публичной собственности.

Понятие публичной собственности активно используется и исследователями зарубежных стран. Оно традиционно понимается как совокупность природных и имущественных объектов, находящихся в общедоступном, публичном пользовании всего общества, всех граждан. К отличительным признакам публичной собственности можно отнести особый общественно значимый для всего населения характер материальных объектов и особый характер субъектов присвоения - каждый член общества выступает собственником этих объектов . Данное утверждение не может рассматриваться как понятие публичной собственности в силу того, что оно не отражает специфики понятия собственности как правовой категории. Собственность изначально не может рассматриваться через понятие совокупности объектов, так как это ограничило бы ее правовую природу, ее содержание. Приведенное выше понятие в большей степени можно отнести к определению объекта «народное достояние», который выступает специфическим объектом только публичной собственности. Многие российские исследователи, занимающиеся изучением проблем государственной и муниципальной собственности, пытаются сформулировать им определение через призму понятия «объект народного (национального) законодательства» . Данное обстоятельство вызвано тем, что объективно существует то имущество, которое изъято государством из гражданского оборота и принадлежит только публичному собственнику: объекты культурного наследия, недра и участки недр и многое другое. Но данное имущество не является единственной особенностью публичной собственности. Несомненно, проблема определения объекта национального законодательства существует, но это самостоятельный предмет исследования в цивилистической доктрине. Вместе с тем рядом исследователей, прежде всего экономистами, высказывается точка зрения, что категория национального достояния не включается в имущественные отношения, объекты, отнесенные к упомянутой категории, находятся вне экономических отношений, которые регулируются институтом собственности . Это утверждение не является точным и применимым ко всем объектам, относимым к общенациональному достоянию. Упомянутая позиция может быть применена, например, к объектам культурного и художественного наследия, а в части ее распространения - на природные объекты, например недра, в полном объеме этот тезис признать бесспорным затруднительно.

Действительно, недра и участки недр как природные объекты не могут являться объектами гражданского оборота. Однако законодательством определяется, что право пользования участками недр, содержащими месторождения полезных ископаемых, может переходить от одного лица к другому в тех объемах и пределах, которые установлены специальным законом. При этом, очевидно, экономическая ценность недр обусловливается наличием в них полезных ископаемых, прежде всего высоколиквидных. Таким образом, в случае, если участки недр, содержащие месторождения, не предоставлены в пользование в целях добычи полезных ископаемых, то государство не имеет налоговых поступлений в бюджет, и реализация сувереном функций по обеспечению общего блага может стать затруднительной.

Несмотря на частноправовой характер отношений собственности, представляется весьма затруднительным рассматривать понятие публичной собственности исключительно с позиции гражданского права. На это указывают многие факты, в том числе и складывающаяся судебная практика. Так, в Постановлении Европейского суда по правам человека от 21 июля 2005 г. Дело «Яворивская (УауопуБкауа) против Российской Федерации» суд признал, что должником по данному делу является муниципальное учреждение, находящееся в собственности и финансируемое из бюджета муниципальных органов власти. В соответствии с применимым прецедентным правом Европейского суда, муниципальные учреждения являются публичными организациями в том отношении, что их деятельность регулируется нормами публичного права, и они осуществляют общественно значимые функции, которыми они наделены в соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами . Действительно, осуществляя

управление и защиту своей собственности, публичным собственником используются механизмы налогового, административного права, что подчеркивает публичность данных отношений. К примеру, если говорить о праве собственности муниципалитета как публичного образования, то приобретение такого права муниципальными образованиями происходит в первую очередь при наделении муниципалитетов полномочиями в законодательном порядке. И это регулируется не гражданским законодательством, а публичным правом.

Специфичны и способы прекращения права публичной собственности: приватизация как переход из публичной собственности в частную, конфискация, реквизиция и т.д. В указанных случаях прекращение права собственности осуществляется на основании специального публичного акта: постановления соответствующего компетентного органа.

Один из основополагающих принципов казначейской системы исполнения бюджета -принцип «иммунитета бюджетов». Это положение Бюджетного кодекса Российской Федерации оказывает принципиальное влияние на гражданско-правовые отношения, в которых участвует государство и иные публичные субъекты. Данный принцип носит межотраслевой, комплексный характер. Правовой режим иммунитета бюджетов означает, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы в общем принудительном порядке невозможно. «Введение режима иммунитета бюджетов порождено необходимостью урегулировать перманентно существующую в условиях бюджетного дефицита коллизию между целым рядом законодательно закрепленных норм, дающих право в бесспорном порядке производить списание со счетов физических и юридических лиц и тем фактом, что расходы бюджетов утверждаются законодательным актом соответствующего уровня (федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, акт органа местного самоуправления, утверждаемый его органом представительной власти), носят целевой и обязательный характер» .

Согласно точке зрения С.Н. Ревиной, право публичной собственности необходимо рассматривать с позиций норм конституционного, административного и уголовного права .

Таким образом, отношения в области публичной собственности представляют собой комплексную систему общественных отношений межотраслевого (частно-публичного) характера. Специфика системы определяет и особенности правового регулирования. В нее включаются различные виды отношений, прежде всего административные, налоговые и гражданские. Первые занимают в ней относительно самостоятельное место и носят субсидиарный характер, что проявляется в цели их установления - обеспечение и защита имущественных отношений субъектов отношений в области публичного права собственности.

Регламентирование рассматриваемых отношений на основе принципа сочетания публично-правового и частно-правового регулирования предполагает существование двух видов межотраслевых связей гражданского права с отраслями публичного права:

Связи функционального проявления, основанные на том, что публичные отношения являются следствием частно-правовой активности субъектов (выражаются в структуре механизма публично-правового регулирования отношений);

Связи восполнительного характера, существующие вне публично-правового регулирования отношений.

Таким образом, посредством частного и публичного права осуществляется разностороннее воздействие на общественные процессы в целях их упорядочения.

Резюмируя вышеизложенное, возможно прийти к следующим выводам:

1. Усложненность социального содержания правоотношений собственности с участием публично-правовых образований обусловливает необходимость регулирования отношений в сфере разграничения государственной и муниципальной собственности нормами как частного, так и публичного права. Сочетание этих двух методов при правовом регулировании данных отношений предопределяет межотраслевой характер институтов государственной и муниципальной собственности, что следует считать правовым

последствием выделения государственной и муниципальной формы собственности в настоящее время.

2. Отношения публичной собственности можно было бы обозначить как фактически действующую в обществе систему исключений из доступа к материальным и нематериальным благам (понимая под «доступом» все множество возможных решений по поводу ресурса, не обязательно связанных лишь с физическим воздействием на него). Таким путем задается матрица взаимодействий между теми, у кого нет доступа к какому-либо ресурсу, и теми, кому он открыт. Отсюда становится ясно, что в отличие от технологического отношения, которое может выступать в виде простейшей связки «субъект - объект», отношение публичной собственности всегда включает как минимум три составляющих: «собственник - предмет собственности - несобственник». Поэтому система исключений из доступа к имеющимся в обществе ресурсам как бы содержит в свернутом виде все способы потенциальных взаимодействий между экономическими агентами по поводу их использования.

3. В связи с вышеизложенным возможно сформулировать понятие права публичной собственности как комплексный институт гражданского права, урегулированный нормами частного и публичного права, представляющий собой имущественное отношение публичного субъекта к любым материальным благам, в том числе и к исключительным объектам публичной собственности, в содержание которого входят права владения, пользования, распоряжения и управления как особого правомочия публичного собственника.

Литература

1. Гражданское право: учеб.: в 2 т. / отв. ред. проф. Е.А. Суханов. М. Волтерс Клувер, 2008. Т. 1. С. 478.

2. Тищенко А.Г. Восприятие права собственности в контексте правовых традиций Российской Империи и Западной Европы: опыт ретроспективного сравнительно-правового анализа: автореф. канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 21-26.

3. Фурнье Ж. Предприятия публичного сектора в государствах Европейского Союза // Участие государства в коммерческой деятельности. М.: Юристъ, 2001. С. 68.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ 4.1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. 5 дек. № 32. Ст. 3301.

5. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ (с изм. и доп от Федер. закона Рос. Федерации от 29 марта 2008 г. № 30) // Рос. газ. 1999. 19 окт.

6. Гражданское право. 3-е изд. / под ред. Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2008. Т. 2. С. 92.

7. Постановление Президиума Высшего арбитражного суда Рос. Федерации от 19 авг. 2003 г. № 5416/03; Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 авг. 2006 г. по делу № А17-6901/5-2005; Постановление ФАС Центрального округа от 20 окт. 2004 г. по делу № А54-1204/04-СЗ; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27 окт. 2004 г. по делу № А21-2286/04-С1; Постановление ФАС Московского округа от 25 дек. 2006 г. по делу № КГ-А40/11526-06. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

8. Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., Волтерс Клувер, 2004. С. 50.

9. Мазаев В.Д., Василевская Д.В. Нормативное закрепление права собственности на недра: опыт и тенденции // Журн. рос. права. 2007. № 8. С. 35.

10. Управление государственной собственностью / под ред. В.И. Кошкина. М.: БЕК, 2002. С. 47.

11. Постановление Европейского Суда по правам человека от 21 июля 2005 г. Дело «Яворивская (УауопуБкауа) против Российской Федерации» (жалоба № 34687/02) // Бюл. Европейского суда по правам человека. Рос. изд. 2006. № 2. С.12.

12. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А Н. Козырина. М.: Экар, 2002. С. 69.

13. Ревина С.Н. Проблемы правового регулирования отношений собственности и приватизация // Право и политика. 2005. № 5. С. 34.

• Основания возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений
• Юридические факты и их составы
  • Юридические факты – действия
  • Юридические факты - события
  • Юридические составы
• Понятие и виды сделок
  • Сделка - волевое действие
  • Основание (цель) сделки
  • Сделка как правомерное действие
  • Односторонние, двусторонние и многосторонние сделки
  • Возмездные и безвозмездные сделки
  • Консенсуальные и реальные сделки
  • Каузальные и абстрактные сделки
  • Сделки, совершенные под условием
  • Виды условий в сделках
  • Значение сделок
• Условия действительности сделок
  • Законность содержания сделки
  • Способность физических и юридических лиц, совершающих сделку, к участию в ней
  • Форма сделки
  • Письменная форма сделок
  • Аналог собственноручной подписи. Электронно-цифровая подпись
  • Последствия несоблюдения простой письменной формы сделки
  • Государственная регистрация сделок
• Недействительность сделок
  • Понятие и значение недействительности сделки
  • Основания ничтожности (абсолютной недействительности) сделок
  • Основания оспоримости (относительной недействительности) сделок
• Правовые последствия признания недействительности сделок
  • Двусторонняя реституция
  • Односторонняя реституция
  • Иные имущественные последствия недействительности сделки
• Осуществление гражданских прав и исполнение гражданско-правовых обязанностей
• Понятие и способы осуществления гражданских прав и исполнения обязанностей
  • Понятие осуществления субъективного гражданского права
  • Взаимосвязь осуществления субъективных гражданских прав и исполнения гражданских обязанностей
  • Гарантии осуществления прав и исполнения обязанностей
  • Способы осуществления субъективных гражданских прав
  • Способы исполнения гражданско-правовых обязанностей
• Принципы осуществления гражданских прав и исполнения обязанностей
  • Принцип законности
  • Принцип разумности и добросовестности
  • Принцип солидарности интересов и делового сотрудничества
• Пределы осуществления гражданских прав и исполнения обязанностей
  • Понятие пределов осуществления гражданских прав
  • Понятие злоупотребления правом
• Осуществление прав и исполнение обязанностей через представителя
  • Понятие и субъекты представительства
  • Возникновение и виды представительства
  • Понятие доверенности
  • Форма доверенности
  • Передоверие
  • Прекращение доверенности
  • Последствия прекращения доверенности
• Право на защиту как субъективное гражданское право
• Понятие и содержание права на защиту
  • Понятие права на защиту
  • Понятие самозащиты гражданских прав
  • Необходимая оборона как способ самозащиты гражданских прав
  • Действия в условиях крайней необходимости как способ самозащиты гражданских прав
• Меры оперативного воздействия на нарушителя гражданских прав
  • Понятие мер оперативного воздействия
  • Основные особенности мер оперативного воздействия
  • Виды мер оперативного воздействия
• Меры правоохранительного характера, применяемые к правонарушителям государством
  • Меры превентивного (предупредительного) характера
  • Государственно-принудительные меры регулятивного характера
• Гражданско-правовая ответственность
• Понятие и виды гражданско-правовой ответственности
  • Понятие юридической ответственности
  • Особенности гражданско-правовой ответственности
  • Понятие и функции гражданско-правовой ответственности
  • Виды гражданско-правовой ответственности
• Условия гражданско-правовой ответственности
  • Понятие и состав гражданского правонарушения
  • Противоправность как условие гражданско-правовой ответственности
  • Вред (убытки) как условие гражданско-правовой ответственности
  • Причинная связь как условие гражданско-правовой ответственности
  • Вина как условие гражданско-правовой ответственности
• Применение гражданско-правовой ответственности
  • Ответственность, наступающая независимо от вины правонарушителя (объективная ответственность)
  • Размер гражданско-правовой ответственности
  • Особенности ответственности за нарушение денежных обязательств
  • Изменение размера гражданско-правовой ответственности
  • Объекты имущественной ответственности
• Сроки в гражданском праве
• Понятие, исчисление и виды сроков в гражданском праве
  • Понятие срока
  • Исчисление сроков
  • Виды сроков
• Исковая давность
  • Понятие и виды сроков исковой давности
  • Применение исковой давности
  • Исчисление сроков исковой давности
  • Последствия истечения исковой давности
• Право собственности. Общие положения
• Собственность и право собственности
  • Вещные права в системе гражданских прав
  • Собственность как экономическая категория
  • Правовые формы экономических отношений собственности
  • "Формы собственности" и право собственности
• Понятие и содержание права собственности
  • Понятие права собственности
  • Содержание правомочий собственника
  • Определение права собственности
  • Проблема "доверительной" и "расщепленной собственности"
• Приобретение (возникновение) права собственности
  • Основания и способы приобретения права собственности
  • Первоначальные способы приобретения права собственности
  • Производные способы приобретения права собственности
• Прекращение права собственности
  • Основания и способы прекращения права собственности
  • Случаи принудительного изъятия имущества у частного собственника на возмездных основаниях
  • Случаи безвозмездного принудительного изъятия имущества у собственника
• Право частной собственности
• Право частности собственности граждан
  • Объекты права собственности граждан
  • Право собственности граждан на земельные участки
  • Право собственности граждан на жилые помещения
  • Право собственности индивидуальных предпринимателей
• Право частной собственности юридических лиц
  • Юридические лица как субъекты права собственности
  • Объекты права собственности юридических лиц
  • Право собственности хозяйственных товариществ
  • Право собственности хозяйственных обществ
  • Право собственности производственных и потребительских кооперативов
  • Право собственности некоммерческих организаций
• Наследование собственности граждан
• Понятие и основные категории наследственного права
  • Понятие наследственного правопреемства
  • Значение наследственного права
  • Открытие наследства
  • Субъекты наследственного правопреемства
  • Наследственная масса
• Наследование по завещанию
  • Понятие завещания
  • Содержание завещания
  • Изменение, отмена и исполнение завещания
  • Круг наследников по закону
• Принятие наследства и отказ от наследства
  • Принятие наследства
  • Ответственность наследника по долгам наследодателя
  • Раздел наследственного имущества
  • Отказ от наследства
• Право публичной собственности
• Общие положения о праве государственной и муниципальной (публичной) собственности
  • Виды права собственности и правовой режим имущества
  • Субъекты публичной собственности
  • Объекты публичной собственности
• Приватизация государственного и муниципального имущества
  • Значение приватизации публичного имущества
  • Понятие приватизации публичного имущества
  • Приватизация предприятий путем их преобразования в акционерные общества
  • Продажа приватизируемых объектов по конкурсу и на аукционах
  • Иные способы приватизации
  • Приватизационные ценные бумаги
• Право общей собственности
• Понятие и виды права общей собственности
  • Понятие и основания возникновения общей собственности
  • Виды права общей собственности
  • Юридическая сущность доли собственника в общей собственности
• Право общей долевой собственности
  • Понятие права общей долевой собственности
  • Отчуждение доли в общем имуществе
  • Раздел имущества, находящегося в долевой собственности, и выдел из него доли
• Право общей совместной собственности
  • Понятие и осуществление права общей совместной собственности
  • Право общей совместной собственности супругов
  • Право общей совместной собственности крестьянского (фермерского) хозяйства
• Ограниченные вещные права
• Понятие и виды ограниченных вещных прав
  • Понятие ограниченного вещного права
  • Виды ограниченных вещных прав
• Право хозяйственного ведения и право оперативного управления
  • Особенности ограниченных вещных прав юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника
  • Право хозяйственного ведения
  • Право оперативного управления
  • Право оперативного управления казенного предприятия
  • Право оперативного управления финансируемого собственником учреждения
  • Право учреждения на самостоятельное распоряжение полученными доходами

Субъекты публичной собственности

В нашем законодательстве государство (публично-правовое образование) традиционно считается особым, самостоятельным субъектом права наряду с юридическими лицами и гражданами. В этом качестве оно может быть и субъектом права собственности (собственником). Важными особенностями правового положения субъектов публичной собственности являются, во-первых, наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности; во-вторых, осуществление этого права в публичных (общественных) интересах.

Публичная собственность в соответствии с российским законодательством имеет две разновидности - государственную и муниципальную собственность. Право государственной собственности характеризуется множественностью субъектов, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты - республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего их собственность).

Следовательно, субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, т.е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления. Последние выступают в имущественном обороте от имени соответствующего государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника.

Муниципальная собственность относится к публичной, а не частной собственности, поскольку ее субъекты являются публично-правовыми образованиями. Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности, а представляет собой самостоятельный вид публичной собственности. Ведь муниципальные образования не являются государственными образованиями (из чего исходил и ранее действовавший российский Закон о собственности). Однако в качестве участников имущественных отношений муниципальные образования приобретают особый, публично-правовой статус. Поэтому их положение как собственников строится по модели государственной собственности.

Субъектами права муниципальной собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы, что не делает их собственниками соответствующего имущества.

Какой именно государственный или муниципальный орган вправе выступать в тех или иных конкретных имущественных отношениях от имени соответствующего государственного или муниципального образования, определяет установленная законодательством компетенция этого органа. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени отчуждателя-собственника в соответствии с законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий выступают соответствующие комитеты и фонды по управлению имуществом.

Владельцами принадлежащих государству акций или долей участия приватизированных предприятий выступают соответствующие фонды государственного имущества. А при продаже с аукционов конфискованных в пользу государства предметов контрабанды от имени отчуждателя выступают соответствующие таможенные органы. Приобретение или реализация находящихся в государственной собственности памятников истории и культуры производится через органы охраны этих памятников, в роли которых выступает Министерство культуры и его органы.

Если же речь идет об имущественной ответственности государственных образований, то ответчиками по соответствующим искам в большинстве случаев становятся органы Министерства финансов. Но во всех перечисленных ситуациях стороной тех или иных конкретных правоотношений в юридическом смысле выступает государство или иное публично-правовое образование, а не его орган.

Действующее российское законодательство не использует понятия всенародное достояние ("неотъемлемое достояние народов") или аналогичных ему применительно к федеральной или иной государственной собственности. Ранее это понятие использовалось прежде всего в отношении земли и других природных ресурсов (а также некоторых памятников истории и культуры).

Оно могло трактоваться в качестве особого правового режима, исключавшего чье-либо (в том числе и государства) право собственности на соответствующий объект. Теперь эти ресурсы рассматриваются как "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории", что не создает для данных объектов никакого специального гражданско-правового режима.