Правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность, группируются внутри отрасли в соответствующие правовые институты и подотрасли. Подотрасли финансового права представляют собой систему взаимосвязанных правовых норм, объединенных внутренним единством, принципами и спецификой регулирования. Правовые институты - это группы правовых норм, регулирующих однородные видовые отношения внутри подотрасли, а также отношения, существующие самостоятельно. Порядок расположения подотраслей и институтов внутри отрасли права обусловлен самой системой общественных отношений в сфере финансовой деятельности.
Финансовое право состоит из двух частей - Общей и Особенной. В структуру Общей части входят нормы, регулирующие прин-ципы, формы и методы финансовой деятельности, систему и компе-тенцию государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность. К Общей части финансового права относятся нормы, определяющие правовое положение субъектов финансовых право-отношений, а также характеристику и содержание самих финансовых правоотношений. Отдельным самостоятельным институтом Общей части является институт финансового контроля, в который входят правовая характеристика видов и методов финансового контроля, система финансово-контрольных органов и их полномочия.
Особенная часть финансового права состоит из расположенных в строгой последовательности подотраслей и институтов. Основным и самым крупным разделом (подотраслью) финансового права является бюджетное право, поскольку именно бюджетное право регулирует отношения по формированию, распределению и использованию всех видов бюджетных фондов, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления. Бюджетное право включает в себя и ряд правовых институтов, таких как институт государственных доходов, институт государственных расходов, институт финансирования дефицита бюджета. Отдельным блоком норм регулируются отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального закона о бюджете. Правовой институт составляют финансово-правовые нормы, действую-щие в области государственного кредита, который также включается в систему бюджетного права.
В финансовом праве выделяются нормы, регулирующие порядок установления и взимания налогов и сборов, объединенные в подотрасль налогового права. Данная подотрасль тесно взаимосвязана с бюджетным правом, поскольку система налогов и сборов является составной частью доходов государства. В то же время на-логовое право имеет целый комплекс самостоятельных норм, регу-лирующих отношения по исполнению обязанностей по уплате налогов и сборов, защите прав налогоплательщиков и др.
Как правовой институт и как подотрасль финансового права можно рассматривать страховое право, особенностью которого является то, что денежные средства, формирующиеся в процессе осуществления страховой деятельности, аккумулируются в централизованные и децентрализованные фонды.
Особым институтом финансового права является институт финансов предприятий, в котором финансово-правовые нормы уста-навливают порядок формирования фондов предприятий и регулируют всю их финансово-хозяйственную деятельность.
В Особенную часть включается и институт банковского кредита, выступающий элементом банковской системы государства и регулируемый специальными нормами, которые являются составляющими подотрасли банковского права. Для осуществления банковской деятельности большое значение имеет порядок расчетов, установленный в государстве. Группа норм, регулирующая рас-четные отношения, составляет отдельный финансово-правовой институт.
Финансовая деятельность основана на деньгах и денежном об-ращении, поэтому в систему финансового права входят институт денег и денежного обращения, а также валютное право. Присутствие на финансовом рынке иностранной валюты имеет большое значение для государства, поскольку это существенно влияет на устойчивость национальной денежной единицы и способствует развитию внешнеэкономической деятельности, являющейся составной частью финансовой деятельности. В государственном кредите, финансах предприятий, денежном обращении и валютном праве особое значение приобретают нормы института рынка ценных бумаг.
Система финансового права отражает существующую финансовую систему государства. Такое единение обусловлено не только схожестью элементов (институтов), но и отношениями, возникающими внутри этих элементов и между ними. Поэтому в Общей части финансового права закрепляются понятия и специфика финансовой деятельности, особенности финансово-правовых норм, финансовые правоотношения и их участники, а также си-стема органов финансового контроля. В Особенной части последовательно расположены подотрасли и финансово-правовые институты, являющиеся базой для изучения финансового права.
Правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность, группируются внутри отрасли финансового права в определенные правовые институты и подотрасли. Могут формироваться также и внутриотраслевые разделы.
Институты - это взаимосвязанные и взаимообусловленные группы правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения определенной узкой области внутри отрасли права. Подотрасль права - более крупная группировка норм права, регулирующих однородные общественные отношения, включающая несколько схожих по предмету правового регулирования институтов финансового права. Разделы содержат нормы, заимствованные из различных основных институтов финансового права на основе вторичного перераспределения норм.
Порядок расположения институтов внутри отрасли права объективно обусловлен самой системой общественных отношений в области финансовой деятельности. Иными словами, в основе построения системы финансового права лежит объективно существующая финансовая система, определенному элементу которой должен соответствовать правовой институт системы финансового права. Таким образом, предметом любого внутриотраслевого финансово-правового образования (института, подотрасли, раздела) являются соответствующие общественные финансово-экономические отношения, представляющие собой одноименный элемент финансовой системы. Например, бюджет (элемент системы финансов) - отношения по аккумулированию, распределению, использованию бюджетных средств (элемент финансовой системы) - бюджетное право (совокупность норм, регулирующих отношения по аккумулированию, распределению, использованию бюджетных средств).
Структурно финансовое право традиционно состоит из двух частей - Общей и Особенной.
Как было указано в предыдущем параграфе, предметом финансового права являются отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности, т.е. финансовые общественные отношения. Финансовые общественные отношения были представлены нами в виде двух групп отношений: 1) как отношения, реализация которых непосредственно связана с аккумулированием, распределением и использованием фондов денежных средств, представленных в материальном смысле (с делением этих фондов на централизованные и децентрализованные), и 2) как отношения, опосредующие эти процессы (см. параграф 1.2).
Первая группа финансовых отношений должна соотноситься с Особенной частью финансового права, являясь предметом таких отраслевых образований, как бюджетное право, налоговое право, банковское право и т.д.
Что же касается отношений, опосредующих процессы аккумулирования, распределения и использования всех многообразных фондов денежных средств, то их следует соотнести с Общей частью финансового права. Эти отношения являются предметом таких финансово-правовых образований, как денежное право, правовые основы финансового контроля, финансовой ответственности и учета.
Такой подход делает возможным и вторичное выделение разделов (комплексных подотраслей и институтов), в которые входят институты как Общей, так и Особенной части по признаку однородности регулируемых отношений. Например, раздел "Финансовый контроль" должен включать институт Общей части, регулирующий основы финансового контроля, а также такие институты Особенной части финансового права, как бюджетный контроль (институт бюджетного права), налоговый контроль (институт налогового права), банковский надзор и контроль (институт банковского права). Аналогично можно рассматривать в качестве подотрасли финансовую ответственность и финансовый учет.
Итак, система финансового права, будучи структурирована в соответствии с Общей и Особенной ее частями, выглядит следующим образом.
Общая часть финансового права (отраслевые образования, опосредованно связанные с аккумулированием, перераспределением использованием централизованных и децентрализованных фондов).
- 1. В эту группу входят нормы, регулирующие:
- - общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности публичного субъекта (государства, муниципальных образований);
- - правовое положение (полномочия) органов государства и местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность;
- - финансовую правосубъектность прочих участников финансовых правоотношений;
- - другие общие положения из области финансовой деятельности.
Отдельные аспекты правового регулирования указанных отношений рассмотрены в гл. 1 и 2 настоящего учебника.
- 2. К группе сопутствующих отношений следует отнести отношения, связанные с общими положениями о финансовом контроле и финансовой ответственности, и отношения в сфере бухгалтерского учета. Нормы, регулирующие основы этих отношений, являются отраслевыми образованиями (институтами) в рамках Общей части финансового права и будут рассмотрены в гл. 3 настоящего учебника.
- 3. Подотраслью Общей части финансового права является денежное право, в которое входят следующие институты:
- 1) денежное обращение (поскольку функционирование всей системы финансов в материальном смысле обеспечивается движением наличных денег и безналичными расчетами, т.е. денежным обращением). Сюда могут входить: а) совокупность норм, регулирующих эмиссионные процессы; совокупность норм, регулирующих наличное денежное обращение; б) совокупность норм, регулирующих безналичное денежное обращение. Именно денежное обращение приводит в движение систему финансов. Без него совокупность материальных фондов денежных средств является застывшей конструкцией;
- 2) валютное регулирование, которое включает нормы по установлению, введению валютных ограничений и валютному контролю за их реализацией1.
Подробнее о денежном праве см. гл. 4 настоящего учебника.
Особенная часть финансового права состоит из двух блоков.
I. Отраслевые образования, непосредственно связанные с аккумулированием, перераспределением и использованием централизованных фондов денежных средств.
- 1. Бюджетное право, будучи общепризнанной подотраслью финансового права2, является основным отраслевым образованием, поскольку нормы бюджетного права регулируют отношения по формированию, перераспределению и использованию всей совокупности бюджетов страны (бюджетной системы). Все прочие институты финансового права так или иначе связаны с бюджетным правом РФ (подробнее см. гл. 5 настоящего учебника).
- 2. Совокупность норм, регулирующих организационные процессы по аккумулированию, распределению и использованию средств целевых внебюджетных централизованных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования - федеральный и региональные).
- 3. Совокупность норм (институт) по образованию, распределению и использованию средств, получаемых в результате государственного и муниципального кредита.
Общественные отношения в сфере государственного и муниципального кредита отличаются разнообразием. Так, государство и муниципальное образование могут выступать в роли дебитора, кредитора, гаранта; кредиты могут быть внешними и внутренними; реализуемыми непосредственно или опосредованно путем выпуска государственных ценных бумаг (подробнее см. гл. 9 настоящего учебника).
II. Отраслевые образования, непосредственно связанные с аккумулированием, перераспределением, использованием децентрализованных фондов денежных средств.
1. Банковское право. Банковское право (в широком смысле) одновременно является комплексной отраслью российского права. Это означает, что оно (банковское право) как отрасль российского права реципирует соответствующие институты из других отраслей российского права, в частности из гражданского и финансового права. Так, отношения, возникающие в процессе банковской деятельности, распадаются на два глобальных составляющих элемента, а именно вертикальные отношения (власти и подчинения) - между ЦБ РФ и системой кредитных организаций и горизонтальные (диспозитивные) - между кредитными организациями, в том числе коммерческими банками между собой, а также их отношения с клиентами. Несмотря на то что ЦБ РФ не является в полном смысле государственным органом, тем не менее он выступает общепризнанным и непосредственным проводником государственной политики во всех сферах банковской деятельности, кроме собственной оперативной деятельности, предполагающейся самостоятельной. В связи с этим очевидно, что императивные установления ЦБ РФ (в виде норм права) системе кредитных организаций (в частности, коммерческих банков) по поводу образования резервных фондов, соблюдения лимитов первичного уставного капитала, других экономических нормативов (коэффициент ликвидности и др.) носят финансово-правовой характер. Таким образом, именно в пределах финансового права сосредоточен системообразующий блок норм, входящих составной частью в банковское право как в отрасль российского права.
К указанному отраслевому образованию относится такой институт финансового права, как банковский кредит. Этот институт регулирует отношения но банковскому кредитованию в двух направлениях. Во-первых, это финансово-экономические отношения по предоставлению кредитов Банком России (кредитор последней инстанции) системе кредитных организаций. Во-вторых, это отношения по банковскому кредитованию, которые возникают в процессе взаимодействия коммерческих банков между собой и с клиентами. Последние отношения в целом не являются финансово-правовыми, однако и в их регулировании просматривается финансово-правовой вектор, который заключается в том, что, во-первых, ставки по предоставляемым кредитам не могут быть ниже ставки рефинансирования, установленной ЦБ РФ (императив проводника государственной политики налицо), а во-вторых, государство через систему Сбербанка может оказывать влияние на потребительский сирое денежных ресурсов в нужном ему направлении.
Таким образом, будучи подотраслью финансового права (в узком смысле), банковское право является частью отраслевого образования более высокого уровня, в которое входят также нормы других отраслей российского права, например гражданского (банковское право как комплексная отрасль российского права).
Банковское право как подотрасль финансового права будет подробно рассмотрена в гл. 10 настоящего учебника.
2. Инвестиционное право. По аналогии с банковским правом в настоящее время существует точка зрения о возможном выделении инвестиционного права в отдельную самостоятельную комплексную отрасль российского права, в которой будут аккумулированы нормы таких отраслей первого порядка, как финансовое, гражданское, уголовное, административное, трудовое, процессуальное право. Комплексность метода правового регулирования целостных отношений в области инвестиционной деятельности обусловлена сочетанием публично-правового и частноправового регулирования инвестиционных отношений.
Вместе с тем по аналогии с банковским правом инвестиционное право выступает в качестве подотрасли финансового права. При этом оно объединяет не все инвестиционно-правовые нормы, а лишь тс, которые относятся к сфере публичного регулирования децентрализованных фондов денежных средств, образуемых в процессе инвестиционной деятельности (подробнее см. гл. 11 настоящего учебника).
3. Финансы коммерческих организаций как институт финансового права. По общему правилу активы коммерческих организаций находятся в их собственности. Публично-правовой вектор, присутствующий в этом сегменте экономических отношений, заключается в установлении определенных обязательных правил, оформленных соответствующими нормами финансового нрава, которые императивно указывают на необходимость соблюдения определенных требований по аккумулированию, перераспределению и использованию микрофондов денежных средств. При этом в целом распоряжение этими активами как собственными фондами для коммерческих организаций остается диспозитивный.
С помощью норм финансового права реализуется необходимость установления на уровне государства критериев образования таких частных фондов, как выручка от реализации товаров, работ, услуг, доходы организации, ее прибыль, фонд оплаты труда, амортизационные фонды экономических субъектов, резервные фонды и другие целевые фонды денежных средств.
Рассматриваемый отраслевой институт финансового права является частью комплексного межотраслевого правового образования - российского предпринимательского права и будет подробно рассмотрен в гл. 12 настоящего учебника.
4. Страховое дело - совокупность норм, регулирующих отношения по образованию, распределению и использованию средств, получаемых в результате обязательного страхования. Означенная совокупность норм представляет собой правовой институт в системе финансового права.
В целом (по аналогии с банковским правом) отношения в области страхования являются предметом других отраслей российского права, например гражданского права. Таким образом, нормы права, регулирующие обязательное страхование, расположенные структурно в пределах финансового права, являются частью межотраслевого правового образования.
К отношениям, урегулированным императивными нормами финансового права, следует отнести, например, отношения, возникающие в сфере ОСАГО (обязательное страхование автогражданской ответственности), обязательного страхования военнослужащих и приравненных к ним лиц, обязательного страхования денежных вкладов и др.
Нормы Общей части финансового права конкретизируются в его Особенной части . Особенная часть состоит из нескольких разделов и подотраслей, включающих соответствующие финансово-правовые институты. Каждое из названных подразделений представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих группу однородных финансовых отношений, но в разных масштабах. Финансово-правовойинститут объединяет правовые нормы, регулирующие более узкую и близкую по своему содержанию группу финансовых отношений, чем раздел или подотрасль. Последние, также по признакам однородности регулируемых отношений, но более широкого содержания, объединяют несколько финансово- правовых институтов, которые могут быть более или менее крупными. Всем отношениям, находящимся в целом под воздействием системы финансового права, свойственны общие отличительные черты, независимо от вхождения в то или иное ее подразделение.
В последнее время отдельные подразделения финансового права стали именоваться егоподотраслями. Это, в частности, бюджетное право и налоговое право. Названные подотрасли получили в системе финансового права по сравнению с другими се подразделениями более четкое оформление и развитую структуру, что выразилось в принятии БК РФ и НК РФ. В совокупности норм этих подотраслей выделены, в частности, нормы общего характера (общие положения), что свойственно крупным подразделениям отрасли права (как, например, наследственному праву в гражданском праве).
Подотрасли финансового права могут входить враздел. Например, налоговое право включают в раздел «Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов», состоящий, помимо институтов налогового права, также из институтов неналоговых доходов. Однако в целом по финансовому праву такой последовательной группировки правовых норм по разделам, подотраслям и институтам пока нет, она существует лишь в теории. В настоящее время вопрос о содержании системы российского финансового права относится к числу дискуссионных.
В Особенную часть финансового права входят разделы, в которых сгруппированы нормы, регулирующие отношения в области:
§ бюджетной системы;
§ внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов;
§ финансов государственных и муниципальных предприятий; организаций и учреждений;
§ государственных и муниципальных доходов;
§ государственного и муниципального кредита;
§ организации страхового дела;
§ государственных и муниципальных расходов;
§ банковского кредитования;
§ организации денежного обращения и расчетов;
§ валютного регулирования;
§ государственного регулирования финансового рынка (рынка финансовых услуг).
В системе финансового права находит отражение финансовая система Российской Федерации как объективно существующая экономическая категория. Единство финансов получило правовое выражение в Обшей части. Построение Особенной части отражает состав финансовой системы, выделение в ней отдельных звеньев. В результате бюджетная система, государственный, муниципальный и банковский кредит, организация страхования получили правовое оформление в виде соответствующих разделов финансового права.. С появлением в российской финансовой системе такого звена, как государственные и муниципальные внебюджетные фонды, соответствующий раздел стал выделяться и в системе финансового права.
Анализируя систему современного российского финансового права и ее содержание, следует заметить, что в последнее время в научной литературе высказывается предложение о существенном, принципиальном ее изменении, а именно о выделении из нее подотраслей бюджетного и налогового права, а также некоторых других подразделений (институтов) в качестве самостоятельных отраслей права. Фактически это выразится в изменениипредмета финансового права. Такая позиция не учитывает основополагающих принципов, на которых строится система финансового права: речь идет оединстве финансовой системы как объективной экономической категории, тесной взаимосвязанности и взаимодействии ее звеньев. Однако в связи с резким увеличением объема бюджетного и налогового законодательства целесообразно выделять учебные курсы «Бюджетное право», «Налоговое право» и др., а также, для удобства пользования, соответствующиеотрасли законодательст ва при его классификации (поскольку отрасли законодательства, в отличие от отрасли права, свойствен комплексный характер).
источники российского финансового права - это правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти (федеральных и субъектов РФ) и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права.
Трехуровневый состав - характерная особенность источников российского финансового права, вытекающая из федеративного устройства государства и действия органов местного самоуправления, из разграничения компетенции по правовому регулированию финансовых отношений между федеральными, региональными (субъектов РФ) органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Главный источник финансового права - Конституция РФ, на основе которой приняты конституции и уставы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований. Какого-либо единого источника по этой отрасли права в целом, вроде кодекса, нет. Однако в качестве составной части системы источников финансового права, как уже отмечалось, действуют кодифицированные нормативные акты по налоговому и бюджетному праву: БК РФ и НК РФ. Такие правовые акты приняты в стране впервые и призваны сыграть важную роль в формировании современного российского финансового права.
Среди источников финансового права немало таких, которые содержат нормы других отраслей права - конституционного, административного, гражданского и т. д. К ним относятся, например, законы о Правительстве РФ, о местном самоуправлении, о банках, об организации страхования, которые регулируют финансовые отношения в комплексе с другими отношениями, являясь источниками как финансового, так и иных соответствующих отраслей права.
Источники финансового права Российской Федерации неодинаковыпо своим правовым свойствам. В их числе -законы иакты органов исполнительной власти разных уровней. В настоящее время расширяется сфера регулирования финансовых отношений непосредственно законодательными актами, что важно для повышения авторитетности финансово-правовых норм. Появилось большое число федеральных законов, относящихся к разным сферам финансовой деятельности, действуют кодифицированные нормативные акты - БК РФ и НК РФ, что свидетельствует о развитии правовой основы финансовых отношений в направлении се совершенствования. На данном этапе наблюдается активизация этого процесса.
Новое содержание федеративных отношений в России и развитие местного самоуправления привели к активизации нормотворческой деятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере финансов. Приняты законы субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о налогах, органами местного самоуправления утверждены положения о местных налогах и др. Упомянутые акты наряду с федеральным законодательством - важная часть источников финансового права.
Нормы финансового права содержатся также в актах главы государства и органов исполнительной власти: указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ (например, постановлением Правительства РФ устанавливаются ставки таможенной пошлины). Акты органов исполнительной власти субъектов РФ, принятые по вопросам, соответствующим их компетенции, тоже могут быть источниками финансового права.
Большую группу источников финансового права составляютакты органов исполнительной власти, прежде всего финансово-кредитных - Министерства финансов РФ (Минфина России), Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР России), Центрального банка РФ и др. (приказы, инструкции и т. д.). Некоторые нормативные акты издаются совместно названными органами или вместе с другими экономическими и иными службами (Федеральной службой государственной статистики, Федеральной таможенной службой (ФТС России), Федеральной службой по тарифам и др.), в зависимости от содержания регулируемых отношений. Однако в связи с повышением роли законов и расширением круга рассматриваемых ими в сфере финансов вопросов предмет регулирования у этих органов сузился - до внутренних (для данных органов) отношений.
В связи с тем, что идет активный процесс формирования финансового права соответственно новым условиям жизни общества, вопросы системы этой отрасли права и систематизации финансового законодательства приобрели особую актуальность. К тому же еще не все области финансовой деятельности получили необходимое правовое регулирование.
Основными общеотраслевыми принципами действующего финансового права можно назвать следующие:
§ приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан;
§ социальная направленность финансово-правового регулирования;
§ федерализм и равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства;
§ единство финансовой политики и денежной системы;
§ самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов;
§ распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти;
§ участие граждан РФ и общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, в осуществлении ее контроля;
§ гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;
§ плановость и законность финансовой деятельности.
Принцип приоритета публичных интересов в правовом регулировании общественных отношений, возникающих в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований, предполагает использование финансово-правовых институтов в целях государственного регулирования экономики, исходя из общезначимых задач общества. Он определяет необходимость совершенствования правовых норм, закрепляющих механизм государственного воздействия на финансовые и кредитные отношения, четкого определения его границ и самого понятия государственного регулирования этих отношений как в целом, так и в разных их областях.
Вместе с тем упомянутый принцип не противоречит частным интересам личности, напротив, его последовательная реализация положительно отражается на них. Особенно это подтверждаетсяпринципом социальной направленности финансово-правового регулирования. , вытекающим из положений Конституции РФ, характеризующих Российскую Федерацию как социальное государство, призванное обеспечивать достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Хотя сегодня реализация названного принципа в полном объеме предстает неблизкой перспективой, определение данного направления в развитии финансового права имеет существенное значение. Для его реализации требуется сосредоточение в распоряжении государства необходимых финансовых ресурсов и распределение их на соответствующие цели. Необходимость усиления внимания к социальным проблемам на современном этапе отмечена Президентом РФ в ряде посланий: Бюджетном послании от 24 мая 2005 г. «О бюджетной политике в 2006 году» и Послании Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г., получивших развитие в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. «О важнейших общенациональных задачах» (где особо выделена демографическая проблема, которая определена как самая острая в современной России, влекущая проблемы экономического и социального развития страны), в Послании от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008-2010 годах». Внимание к этим проблемам усилено в Послании Президента Д. А. Медведева от 30 ноября 2010 г., а также в Бюджетном послании Президента РФ от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012-2014 годах». Поставленная в них задача модернизации экономики определена не как самоцель, а как инструмент решения проблем в экономике и социальной сфере с конкретным указанием путей ее реализации.
Принцип федерализма предполагает направленность финансово-правового регулирования на сочетание общефедеративных интересов с интересами субъектов РФ, на финансовое обеспечение задач, имеющих значение как для Российской Федерации в целом, так и для ее субъектов (ст. 71-73, 76 Конституции РФ).
Федеральные государственные органы и государственные органы власти субъектов РФ осуществляют финансовую деятельность в соответствии с установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, в ведении Российской Федерации находятся установление основ федеральной финансовой политики, финансовое, валютное и кредитное регулирование, федеральные экономические службы, включая федеральные банки, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72). Вне этих пределов субъекты РФ обладают в области финансов всей полнотой государственной власти (ст. 73, 76).
Повышение эффективности реализации данного принципа в финансовых отношениях относится к числу первостепенных задач российского государства.
Принцип единства финансовой политики и денежной системы предполагает, что согласно финансово-правовым нормам самостоятельность субъектов РФ не должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также установленных совместно общих принципов налогообложения и сборов. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов, а также перечень налогов, взимаемых в стране, устанавливаются федеральным законодательством. В нем же закреплено единство бюджетной системы, единый порядок финансирования бюджетных расходов и т. д.
Единство финансовой политики - необходимое условие гарантированного Конституцией РФ единства экономического пространства в Российской Федерации, свободного перемещения финансовых средств (ст. 8).
Единство финансовой политики и единство экономического пространства требуют единой денежной системы в стране. Согласно Конституции РФ денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются (ст. 75).
Равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности определяется ст. 5 Конституции РФ. На каждого из субъектов РФ в равной мере распространяется федеральное финансовое законодательство. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения каждый из субъектов РФ осуществляет собственное правовое регулирование финансовых отношений и самостоятельную финансовую деятельность, утверждает бюджет, устанавливает и вводит в действие налоги и т. д. Федеральная власть на основе согласования с субъектами может передать им некоторые свои полномочия с финансовым обеспечением их осуществления. При определении перспектив развития федерализма в упомянутом Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. подчеркнута необходимость продолжать этот процесс. В связи с этим предложено передать часть инвестиционных средств федерального бюджета субъектам РФ, которым в настоящее время приходится финансировать осуществление как своих полномочий, так и полномочий муниципальных образований.
Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления гарантирована Конституцией РФ (ст. 12, 130-133). Эти органы руководствуются законодательством РФ и соответствующего субъекта РФ. Они самостоятельно утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ. Органы местного самоуправления могут участвовать в осуществлении государственных полномочий.
Распределение функций в области финансовой деятельности осуществляется на основеразделения законодательной (представительной) и исполнительной власти. Конституция РФ, исходя из этого принципа, определяет раздельно полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти. Так, Государственная Дума Федерального Собрания принимает законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии (ст. 105, 106). К полномочиям Правительства РФ относятся разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения, обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики и др. (ст. 114). Аналогично закреплено распределение функций органов законодательной (представительной) и исполнительной власти на других уровнях. Судебная система обеспечивает защиту прав и законных интересов участников финансовых правоотношений, в том числе государства, муниципальных образований, граждан и юридических лиц, а также решает вопросы о привлечении к ответственности за правонарушения в данной области.
Участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, а также в осуществлении ее контроля вытекает из положения Конституции РФ (ст. 32) о праве граждан РФ участвовать в управлении делами государства и непосредственно, и через своих представителей. Это конституционное положение имеет прямое отношение к финансовой деятельности как составной части управления делами государства.
Такое участие может осуществляться индивидуально, посредством проявления личной инициативы, а также через различные общественные организации. В последнее время появились новые общественные организации широкого профиля и определенного финансового направления деятельности. К первым относится, например, Общественная палата РФ, созданная на основе Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЭ (с изм. на 3 мая 2011 г., № 89-ФЗ) в целях взаимодействия граждан с органами государственной власти и местного самоуправления. Деятельность в области налогообложения осуществляет Российский союз налогоплательщиков, учрежденный в 2004 г. в целях поддержки деятельности, направленной на повышение уровня правового сознания налогоплательщиков, осуществления общественного контроля за управлением средствами государственного бюджета и т. п. Затрагивает сферу финансов и общественное движение «Против коррупции».
Основыпринципа гласности установлены нормами Конституции РФ, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регулирующим финансовую деятельность. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего ознакомления (ст. 15). В сфере финансов это относится, в частности, к принятию законов о бюджетах федерального и регионального уровней, об отчетах об их исполнении и др. Принцип гласности получил специальное закрепление и в финансовом законодательстве. Гак, в БК РФ прямо говорится о гласности как принципе бюджетной системы (ст. 28), об обязательном опубликовании утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении (ст. 36). Налоговый кодекс РФ в соответствии с этим принципом предусматривает вступление актов законодательства в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования (ст. 5).
Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений. Формами финансовых планов являются, в частности, бюджеты разных уровней, бюджеты внебюджетных фондов (ст. 71,114, 132 Конституции РФ). Планирование финансов не только не противоречит принципам рыночных отношений, но и необходимо для них, поскольку выступает важным элементом регулирования экономического и социального развития и управления финансами, хотя и имеет свои особенности. В условиях рыночной экономики финансовое планирование опирается не на директивные предписания распределительного характера, а на рыночный механизм обмена товарами и услугами, признание затрат на их производство общественно необходимыми на основе закона спроса и предложения. И здесь необходимо прогнозирование для определения направлений использования финансовых ресурсов. В сфере финансового планирования в Российской Федерации используются программы по различным сферам и отраслям социально-экономического развития на перспективу, на базе которых производится прогнозирование процессов мобилизации и использования финансовых ресурсов на длительный период, а также годовое финансовое планирование.
В целях совершенствования последнего, помимо составления годового федерального бюджета, согласно Бюджетному посланию Президента РФ был разработан перспективный (среднесрочный) финансовый план на 2006-2008 гг., намечен переход к утверждению трехлетнего федерального бюджета, изменению содержания финансовых плановых показателей с ориентированием их на конечный результат, что впоследствии нашло закрепление в БК РФ.
Финансовым планированием охвачены все звенья финансовой системы. Оно осуществляется на всех территориальных уровнях, а также в разных отраслях и сферах экономики, в рамках предприятий, организаций и учреждений. В масштабе государства в целом составляется сводный финансовый баланс, в котором учитываются финансовые ресурсы страны. Такие финансовые балансы составляются и в масштабах субъектов Федерации и муниципальных образований.
Принцип законности означает необходимость строгого соблюдения требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности. Он распространяется на государственные органы власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения, должностных лиц и граждан. Этот принцип вытекает из ст. 1 Конституции РФ, определившей Российскую Федерацию правовым государством. Он закреплен и в других статьях Конституции РФ (ст. 2, 15, 57 и др.). За нарушения норм финансового права предусмотрены соответствующие меры ответственности, в частности в НК РФ и БК РФ. Кроме того, за иные правонарушения в сфере финансов предусмотрены также меры административной и уголовной ответственности.
Рассмотренные принципы находят отражение и закрепление в законодательных и иных правовых актах, регулирующих разные стороны финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, свое применение в подотраслях и институтах финансового права. Помимо этого, названным подотраслям и институтам свойственны и особые принципы, в которых проявляется их специфика. Все эти принципы требуют развития и углубления, конкретизации в финансовом законодательстве и последовательной реализации
58. Сущность и функции финансов;
Сущность финансов – это организация государством денежных отношений, в процессе которых создаются и используются денежные фонды. Финансы применяют как основное средство для косвенного влияния на воспроизводство материальных благ, производственных взаимоотношений и рабочей силы. Экономическая сущность финансов – это проведение анализа и получение результата относительно того, какие статьи доходов приносят государству финансовые средства, и на удовлетворение чьих потребностей они идут.
Финансы являются исторически сложившейся категорией, возникшей одновременно с государством в период разделения общества на классы (XIII – XV века). Первое употребление термина финансы произошло в торговых городах Италии - так называли любой денежный платеж.
Сущность и роль финансов заключаются в расформировании стоимости общественного товара в процессе товарно-денежных взаимоотношений. Финансы – не деньги, деньгами они становятся, принимая облик финансовых ресурсов и фондов.
1) Распределительная функция.
При помощи данной функции осуществляется общественное предназначение финансов. Каждый из субъектов хозяйствования снабжается нужными финансовыми ресурсами. В процессе распределения принимают участие такие финансовые инструменты как: ставки, нормы, тарифы и прочие отчисления, установленные государством. На макро-уровне объектом воздействия распределительной функции выступает стоимость ВВП, а на микро-уровне – доход от реализации продукции. ВВП представляет собой сумму стоимостей абсолютно всех услуг, работ, товаров, образованных в области материального производства. Следом совершается первичное распределение и производится формирование главных доходов, которые подразделяются на несколько групп:
· доходы физических лиц – заработные платы служащих, рабочих и других работников, занятых в области материального производства;
· доходы юридических лиц – выручка предприятий области материального производства;
· доходы государства – поступление доходов государственной сферы от государственной собственности, услуг, угодий и так далее.
Сразу за распределительным процессом следует процесс перераспределения, состоящий из 2-х этапов:
· отторжение доли доходов физических и юридических лиц, состоящих в области материального производства для формирования централизованных общегосударственных, корпоративных и других фондов;
· пользование централизованными фондами и образование вторичных доходов.
2) Контрольная функция.
Подразумевает собой контроль над распределением национального дохода и ВВП по надлежащим фондам, а также их расходование согласно целевому назначению. Под действие данной функции подпадают такие субъекты как: государство, ведомства, министерства, организации, предприятия, общественные организации, учреждения. Объектами области действия контрольной функции выступают результаты финансово-хозяйственной деятельности государства, юридических и физических лиц.
3) Прочие функции финансов.
Отдельные специалисты в области экономики помимо вышеперечисленных функций финансов отмечают еще две функции:
· регулирующая функция – выражается во вмешательстве государства, в экономику применяя финансы (государственные кредиты и расходы) в области общественного воспроизводства;
· стабилизационная функция – представляет собой обеспечение всех субъектов хозяйствования стабильными социальными и экономическими условиями.
61. Финансовая система Российской Федерации;
Финансовая система РФ - совокупность различных сфер финансовых отношений, каждая из которых характеризуется особенностями в формировании и использовании фондов денежных средств, различной ролью в общественном воспроизводстве. Финансовая система РФ включает в себя:
1. Государственную бюджетную систему;
2. Внебюджетные специальные фонды;
3. Государственный и банковский кредит (все вышеозначенные институты относят к централизованным финансам, которые используются для регулирования экономики и социальных отношений на макроуровне);
4. Фонды страхования (имущественного и личного);
5. Финансы хозяйствующих субъектов и отраслей, относящиеся к децентрализованным финансам, которые используются для регулирования и стимулирования экономики и социальных отношений на микроуровне.
Возглавляет систему финансовых органов РФ Министерство финансов РФ, которое является исполнительным органом, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в РФ. Функции финансовой деятельности выполняют также органы государственного управления РФ и субъектов РФ. Система финансово-кредитных органов - система органов, специально созданная для управления финансами и осуществления контроля в данной сфере (в нее входят Министерство финансов РФ и финансовые органы субъектов РФ).
Центральный банк РФ является органом государственного управления и осуществляет государственное руководство в области банковской деятельности.
Счетная палата РФ является органом финансового контроля за своевременным исполнением всех статей федерального бюджета. Федеральное казначейство контролирует проведение бюджетной политики в целом. Федеральная налоговая служба входит в систему центральных органов государственного управления. Таможенная служба является источником пополнения государственной казны, и возглавляет ее ФТС РФ. Финансовые институты:
1. Бюджетные фонды (БФ).
2. Внебюджетные фонды ВБФ.
3. Децентрализованные Фонды (ДФ).
4. Страховые фонды.
5. Государственный и муниципальный кредит.
6. Валютно-денежная система (ВДС).
7. Финансы предприятий различных форм собственности.
66. Элементы налогообложения.
Элементы налогообложения
Налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, в числе которых:
– объект налогообложения – операции по реализации товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) либо иной объект, имеющий стоимостную, количественную или физическую характеристики, с наличием которого у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога;
– налоговая база – Согласно ст. 53 НК налоговая база представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристику объекта налогообложения.
– налоговый период – В соответствии со ст. 55 НК под налоговым периодом понимаетсякалендарный год или иной период времени применительно к отдельным налогам , по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате в бюджет. Налоговый период может состоять из одного или нескольких отчетных периодов;
– налоговая ставка – Статья 53 НК определяет налоговую ставку как величину налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы .
НК предусмотрены три формы налоговых ставок:
– твердая, или специфическая;
– адвалорная, или процентная;
– комбинированная (налоговая ставка сочетает твердую и адвалорную формы).
Твердая форма налоговой ставки означает, что ставка установлена в рублях за какое-то количество. Адвалорная ставка – это налоговая ставка, установленная в процентах от налоговой базы. Комбинированная налоговая ставка сочетает в себе твердую и адвалорную формы.
– порядок исчисления налога
Статья 52 НК предусматривает три возможных варианта порядка исчисления налога:
– налогоплательщик самостоятельно исчисляет сумму налога, подлежащую уплате за налоговый период, исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот, если иное не установлено НК. Такой порядок исчисления налога известен в теории налогов как способ уплаты налога по декларации;
– обязанность по исчислению суммы налога может быть возложена на налогового агента. В теории налогов такой порядок исчисления налога известен как способ уплаты налога у источника выплаты дохода;
– в определенных случаях, предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах, обязанность по исчислению суммы налога может быть возложена на налоговый орган.
налогоплательщик самостоятельно исчисляет сумму налога, подлежащую уплате за налоговый период, исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот. В случаях, предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах, обязанность по исчислению суммы налога может быть возложена на налоговый орган или налогового агента. В этих случаях не позднее 30 дней до наступления срока платежа налоговый орган направляет налогоплательщику налоговое уведомление;
– порядок и сроки уплаты налога – уплата налога производится разовой уплатой всей суммы налога либо в ином порядке, предусмотренном налоговым законодательством. Уплата налогов производится в наличной или безналичной форме. Конкретный порядок уплаты налога устанавливается в соответствии с настоящей статьей применительно к каждому налогу. Порядок уплаты региональных и местных налогов устанавливается соответственно законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в соответствии с налоговым законодательством;
– налоговые льготы – в необходимых случаях при установлении налога в акте законодательства о налогах и сборах могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.
65. Формы и виды страхования. Обязательное страхование;
Виды страхования.
1. По методу страхования. 2. По объекту страхования.
1. Российским законодательством предусмотрены две формы страхования: - обязательное (в силу закона); - добровольное (в силу соглашения). Обязательное страхование может осуществляться как за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации (обязательное государственное страхование), так и за счет страхователей. Добровольное страхование возникает на основе договора имущественного или личного страхования, заключаемого гражданином или юридическим лицом (страхователем) со страховой организацией (страховщиком). 2. По объекту страхования различают следующие виды страховой деятельности: - личное страхование: жизни; от несчастных случаев и болезни; медицинское страхование. - имущественное страхование: наземного, воздушного, водного транспорта; грузов; финансовых рисков; других видов имущества. - страхование ответственности: заемщика от непогашения кредита; владельца транспортного средства; иных видов ответственности. - перестрахование.
56. Стадии бюджетного процесса;
Тема 5. Бюджетный процесс
Лекция 1. Правовые основы бюджетного процесса
1. Бюджетный процесс - регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Бюджетный процесс осуществляется на основании следующих принципов: - единства; - полноты; - реальности; - гласности;- самостоятельности; - разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей; - специализации бюджетных показателей (выражается в конкретизации доходов бюджетной системы по источникам, а расходов - по целевому направлению); - ежегодности.
2. В управлении бюджетным процессом принимают участие практически все органы государственной власти и управления. К ним относятся: - Президент РФ; -органы законодательной (представительной) власти; - органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы); - органы денежно-кредитного регулирования; - органы государственного и муниципального финансового контроля; - государственные внебюджетные фонды; - главные распорядители и распорядители бюджетных средств; - бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств; - кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов. Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются: - Президент РФ; - Государственная Дума Федерального Собрания РФ; - Совет Федерации Федерального Собрания РФ; - Правительство РФ; - орган, ответственный за составление и исполнение федерального бюджета - Министерство финансов РФ; - орган, осуществляющий казначейское исполнение федерального бюджета - Федеральное казначейство; - органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; - Банк России; - Счетная палата РФ; - государственные внебюджетные фонды; - главные распорядители и распорядители бюджетных средств; - иные органы, на которые законодательством РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Стадии бюджетного процесса
1. Составление проекта бюджета.
2. Рассмотрение и утверждение проекта бюджета.
3. Исполнение бюджета и отчет о его исполнении.
1. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ бюджет. Непосредственное составление проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов РФ. Оно вместе с финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований собирает необходимые для составления проектов бюджетов сведения, которые оно получает от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц. Минфин РФ организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ. Стадия составления проекта федерального бюджета начинается с направления Федеральному Собранию РФ Бюджетного послания Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год. Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отдельных отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых осуществляется разработка проектов бюджетов, и основных направлений бюджетной и финансовой политики на очередной финансовый год. Следующий этап формирования федерального бюджета представляет собой распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов, а также разработку предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере. Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год должны составляться прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год, адресная инвестиционная программа, план развития государственного или муниципального сектора экономики. Одновременно с проектом бюджета также разрабатывается перспективный финансовый план, который представляет собой документ, формируемый на основе среднесрочного прогноза социально- экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. При составлении проекта бюджета учитываются нормативы финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг, которые используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами. В целом проекты бюджетов всех уровней должны отвечать всем требованиям, предъявляемым к бюджетами Бюджетным кодексом, другим бюджетным и налоговым нормативным актам.
2. Процесс рассмотрения и утверждения подготовленного и утвержденного Правительством РФ (органом исполнительной власти другого уровня) проекта бюджета вместе с сопроводительными документами поступает в законодательные (представительные) органы власти для дальнейшего прохождения. Данную стадию бюджетного процесса бюджетный кодекс детально регламентирует только на федеральном уровне. Государственная Дума РФ рассматривает законопроект в четырех чтениях. Предмет первого чтения: концепция бюджета; прогноз социально- экономического развития РФ; основные направления бюджетной и налоговой политики; основные принципы и расчеты по взаимоотношениям бюджетов; проект программы государственных внешних заимствований; основные характеристики федерального бюджета. Предмет второго чтения: утверждение расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении; утверждение размера Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Предмет третьего чтения: утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов и главных распорядителей средств федерального бюджета по всем уровням функциональной классификации; распределение средств федерального фонда финансовой поддержки по субъектам РФ; утверждаются расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов; Программа государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год. При рассмотрении в четвертом чтении указанный законопроект голосуется в целом. Государственная Дума передает принятый проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 5 дней со дня принятия на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. Совет Федерации голосует на предмет его одобрения в целом. В случае, если проект закона о федеральном бюджете одобрен он передается Президенту РФ для подписания и обнародования. Если же проект отклонен, тогда он передается в Согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит на повторное голосование Государственной Думы. Государственная Дума повторно рассматривает проект закона о федеральном бюджете в одном чтении. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.
3. Исполнение бюджетов можно разделить на исполнение бюджетов по доходам и исполнение бюджетов по расходам. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает: - перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджетов; распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; - возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; - учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета. Исполнение бюджета по расходам осуществляется на основании бюджетной росписи. Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется министерством финансов РФ и утверждается министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете. Сводная бюджетная роспись предусматривает: - утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей средств федерального бюджета и уточнение смет доходов и расходов распорядителям; - утверждение и доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств; - принятие денежных обязательств получателями средств федерального бюджета; - подтверждение денежных обязательств федерального бюджета. В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности, на основании которого все получатели бюджетных средств готовят готовые отчеты по доходам и расходам. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений. Получатели бюджетных средств, предоставленных в форме субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, готовят отчеты по расходам указанных бюджетных средств. Министерство финансов РФ как главный распорядитель бюджетных средств по указанным расходам готовит сводный отчет о расходах федерального бюджета, осуществленных путем предоставления субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд. Государственные заказчики готовят сводный отчет об использовании средств федерального бюджета, выделенных им по государственным заказам. Федеральные казенные предприятия готовят годовые бухгалтерские отчеты и направляют их главным распорядителям бюджетных средств. Отчет об исполнении федерального бюджета должен быть составлен в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в течение 1,5 месяцев после представления указанного отчета в Государственную Думу РФ, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из следующих решений: - об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета; - об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.
Финансовое право, подобно многим другим отраслям права, состоит из общей и особенной частей.
Принято считать, что общая часть финансового права (как отрасль права) включает в себя правовые нормы, которые закрепляют основные начала финансовой деятельности государства* ее задачи, формы и методы осуществления, устанавливают правовые основы финансового контроля, круг и компетенцию государственных органов, участвующих в финансовой деятельности государства.
Эти нормы устанавливают положения, которые распространяются на все разделы и институты особенной части финансового права.
Такое определение содержания общей части финансового права в принципе возражений не вызывает. Однако полагаем, что, во-первых, круг вопросов, отнесенных этим определением к предмету общей части, нуждается в дополнении, уточнении и конкретизации. Во-вторых, эта часть финансового права, подобно общей части других отраслей права, состоит из отдельных институтов, т. е. сама по себе является определенной правовой системой.
В частности, она содержит институт, который можно было именовать «Управление в области государственных финансов».
О существовании такого института свидетельствует наличие значительного правового массива, посвященного субъектам, осуществляющим организационную деятельность в сфере государственных финансов. Фактор организации государственных финансов практически реализуется через управление ими. Причем данное управление реализуется не только в руководстве процессами движения денежных средств в определенных направлениях путем издания государством либо его органом обязательных предписаний, но и в организации деятельности самих органов государства, на которые возлагаются те или иные функции в области государственных финансов. Для этого государство посредством издания нормативных актов наделяет свои органы соответствующей компетенцией, формирует из них определенную систему, действующую в режиме иерархии и соподчиненности, устанавливает формы и методы реализации ими своих полномочий. Словом создается то, что в юридической литературе принято называть управление в какой-то области. Еще раз подчеркнем, что управление в области государственных финансов предопределено самим их характером и вытекает из того факта, что вне организационных форм такие финансы не существуют.
В рамках общей части существует также институт, который мы предложили бы назвать «Правовое регулирование финансового планирования». Финансово-правовая наука признает существование особой разновидности финансо вых актов - планово-финансовых актов и наличие в особенной части финансового права института, посвященного одному из видов финансового планирования - бюджетному, именуемому «бюджетный процесс». Одна-, ко объектом финансового планирования выступает не только бюджет, но и все остальные денежные фонды, входящие в состав финансовой системы. Подтверждение тому - большое количество самых разнообразных финансовых планов, разрабатываемых и утверждаемых самими различными государственными органами.
Институтом общей части финансового права является институт, посвященный организации денежной системы страны. В финансово-правовой литературе его считают институтом особенной части и материал о нем располагается в конце учебников по финансовому праву.
Оценка данного института в качестве института особенной части представляется ошибочной. Во-первых, если исходить из предпосылки, что система особенной части производна от финансовой системы (т. е. финансово-правовые институты отражают объективно существующие финансово-экономические институты), то рассматриваемому институту вообще не из чего взяться, так как государственная финансовая система денежного фонда, именуемого «Денежная система» вообще не знает. Во-вторых, правовое регулирование денежной системы одинаково касается всех денежных фондов, входящих в состав финансовой системы и опосредованных соответствующими правовыми институтами особенной части финансового права. Иначе говоря, «Институт правовые основы денежной системы» не находится в одном горизонтальном ряду с другими институтами особенной части, а расположен над ними, что предопределяет его место в общей части финансового права. В-третьих, этот институт имеет выход на все денежные отношения, в то время как финансовые отношения являются лишь частью их. Следовательно, данный институт, как касающийся всех существующих в обществе денежных отношений (финансовых, регулируемых нормами финансового права; товарно-денежных или просто денежных, регулируемых гражданским правом; отношений по оплате труда, регулируемых трудовым правом, и т. д.), носит применительно к ним общий характер.
Институтом общей части финансового права является институт, именуемый «Финансовое устройство». Государственные финансы любой страны носят организованный характер: они подразделены на определенные фонды денежных средств, опосредованные финансово-экономическими институтами. Все это закрепляется соответствующими правовыми актами. Нормы, определяющие общие начала формирования финансовой системы государства и решающие наиболее принципиальные вопросы структурирования государственных финансов, как раз и образуют собой указанный институт.
Общепризнанным институтом общей части финансового права является институт, обычно называемый «Финансовый контроль» (более правильное его название - «Правовые основы финансового контроля»).
Наконец, институтом общей части финансового права выступает институт, именуемый «Финансово-правовая ответственность».
То, что за нарушение финансового законодательства применяется та или иная юридическая ответственность, факт в общем-то бесспорный. В ряде случаев правовая природа этой ответственности сомнения не вызывает - она является либо уголовной, либо административной. В других случаях природа этой ответственности не столь очевидна и мнения исследователей при ее квалификации делятся между финансово-правовой, административно-правовой и даже гражданско-правовой ответственностью. Повергается сомнению само существование такого вида юридической ответственности, как финансово-правовая.
На всех этих вопросах мы остановимся ниже. Здесь же отметим, что такой вид ответственности существует, что дает основание выделить в общей части финансового права специальный правовой институт (аналогично тому, как в административном праве выделяется институт административно-правовой ответственности). Поскольку финансово-правовая ответственность связана с нарушением правовых норм, касающихся всех институтов особенной части финансового права, место данного института в общей части.
В итоге общая часть финансового права (как отрасли права) представлена следующими институтами: 1) финансовое устройство; 2) правовые основы денежной системы; 3) управление в области финансов; 4) финансовое планирование; 5) финансовый контроль; 6) финансово-правовая ответственность.
Каждый из этих институтов имеет свой выход на институты особенной части и реализуется через них. Так, финансовое планирование в своем конкретном осуществлении распадается на бюджетное планирование, планирование расходования специальных денежных фондов, планирование финансов государственных предприятий и т. п. Финансовый контроль принимает вид бюджетного контроля, налогового контроля, ведомственного контроля и т. д. Финансово-правовая ответственность в своем конкретном применении принимает вид ответственности за нарушение бюджетного, налогового, валютного и других видов законодательства, входящих в семейство финансового законодательства.
В общей части учебного курса финансового права, помимо названных тем, должны быть разделы, посвященные предмету, методам, системе, источникам финансового права, финансово-правовым нормам и отношениям, науке финансового права, финансовому праву зарубежных стран и другим вопросам, имеющим научно-теоретическое значение.
Что касается системы особенной части финансового права, то в правовой науке уже давно сложилось мнение, согласно которому в системе финансового права находит свое отображение финансовая система страны как объективно существующая экономическая категория. И с этим следует полностью согласиться.
Однако, здесь возникает как минимум две проблемы. Во-первых, состав финансовой системы, несмотря на то, что это действительно «объективно существующая экономическая категория» (и не только «категория», но и явление объективной реальности), ни экономической, ни правовой науками со всей достоверностью и бесспорностью до конца не выявлен. В результате этого в различных литературных источниках представлен самый разнообразный набор институтов, входящих в эту систему. Во-вторых, понятие «финансовая системы» имеет существенно различный смысл в зависимости от того, что им охватывается: только государственные финансы или вообще финансы (т. е. как государственные, так и частные). И это опять поднимает вопрос, что выступает объектом финансового права: финансы в целом или только государственные финансы. Финансово-правовая наука вроде бы склоняется к последнему варианту. Но если посмотреть на представленные в юридической литературе перечни институтов особенной части финансового права, то нетрудно заметить, что многие из них опосредуют именно) частные финансы. К тому же среди многочисленных работ по финансовому праву не найти и двух, которые бы придерживались одинакового перечня. То есть вопрос о составе особенной части финансового права относится к числу спорных.
Тем не менее в большинстве случаев называются следующие институты: бюджетное право; налоговое право; внебюджетные денежные фонды; финансы государственных предприятий; государственные доходы; государственный кредит; имущественное и личное страхование (иногда выделяется лишь его организация); государственные расходы; банковское кредитование; денежное обращение и расчеты; валютное регулирование.
Данная классификация грешит серьезными недостатками, а именно: 1)
как мы видим, в качестве объекта финансового права здесь обозначены как государственные, так и частные финансы. Например, имущественное и личное страхование, банковское кредитование, которые в условиях рыночной экономики представляют собой, как правило, разновидность частнопредпринимательской деятельности, осуществляются негосударственными организациями (частными страховыми компаниями и банками) и базируются на денежных фондах, находящихся в частной собственности. Поэтому включение их в состав финансового права в качестве институтов его особенной части представляется ошибочным.
Выше мы уже пришли к выводу, что объектом финансовой деятельности государства (и, соответственно, финансового права) должны выступать лишь государственные финансы; 2)
рассматриваемая система характеризуется тем, что при ее построении не соблюден один из основных методологических принципов систематизации, согласно которому группировка явлений при выстраивании классификацион- ного ряда должна производиться на основе единого критерия. Здесь же правовые институты сформированы по самым различным критериям. Так, одни из них выделены по признаку наличия соответствующего фонда денежных средств (бюджетное право, внебюджетные денежные фонды, финансы государственных пред приятий), в основу других положена характеристика движения денежных средств в качестве дохода или расхода (государственные доходы, государственные расходы), критерием третьих выступает метод финансовой деятельности государства (налоговое право, государственный кредит), четвертые отображают вид предпринимательской деятельности (страхование, банковское кредитование), пятые - условия движения денег и обращения валюты (денежное обращение и расчеты, валютное регулирование).
Это все равно как в одном классификационном ряду делить людей на женщин, высоких, блондинов и курносых.
В результате столь беспорядочного использования системообразующих критериев самой системы как таковой вообще нет, возникают многочисленные неувязки, наслоения и дублирования, когда невозможно определить, предметом какого правового института выступает то или иное общественное отношение; 3)
в составе системы названы такие финансово-правовые институты, кот.орые не имеют себе аналогов в виде финансово-экономических институтов, входящих в состав финансовой системы государства.
В связи с этим прежде всего отметим, что существование любого правового института, входящего в состав особенной части финансового права, означает наличие специфической группы общественных отношений, относительной обособленной от других общественных отношений и чем-то существенно отличных от них. Эта группа общественных отношений и формирует тот или иной правовой институт, выступая в качестве предмета его правового регулирования. Поэтому в конечном счете вопрос о видах институтов особенной части финансового права - это вопрос систематизации общественных отношений, выступающих предметом финансового права. При этом совершенно очевидно, что одно и то же финансовое отношение не быть одновременно предметом различных правовых институтов.
Исходя из этого достаточно очевидного методологического принципа рассмотрим приведенный выше вариант построения особенной части финансового права. 1.
Прежде всего вызывает возражение выделение таких институтов, как «Правовое регулирование государственных доходов» и «Правовое регулирование государственных расходов» по следующим основаниям.
Во-первых, финансовая система не знает таких финансово-экономических институтов, как «Государственные расходы» и «Государственные доходы». А если нет экономического института, то неоткуда взяться и правовому, так как нет той группы общественных отношений, которая могла быть предметом данного правового института.
То, что существуют государственные «расходные» и «доходнйе» отношения! совершено очевидно. Но эти отношения, во-вторых, всегда связаны с определенным фондом денежных средств и «намертво» к нему привязаны. Нет доходов и расходов - нет и самого фонда, так же как не может быть каких-то отдельно существующих от конкретного фонда «доходных» и «расходных отношений». Они всегда являются отношениями своего фонда. Следовательно, общественные отношения, связанные с доходами и расходами денежных фондов, являются не только неотъемлемым элементов тех финансово-экономических институтов, которые опосредуют данные фонды, но, собственно, и формируют эти институты. Каждому из них соответствует свой правовой институт. Вычленение из него «доходных» и «расходных» отношений (с тем, чтобы они составили отдельный от фонда предмет самостоятельного правового регулирования) означало бы фактическое разрушение опосредующего данный фонд экономического института, так как никакой фонд денежных средств не может существовать без доходов и расходов.
Возьмем, к примеру, отношение по уплате государственной пошлины. С одной стороны, это бесспорно отношение, выражающее получение государством дохода. Если придерживаться рассматриваемой классификации, данное отношение можно считать предметом института «Государственные доходы». Но с другой, если госпошлина поступает в доход бюджета, то данное отношение с равным основанием можно признавать бюджетным. Поэтому отнесение этого отношения «под эгиду» правового института «Государственные доходы» означает, что либо отношения по формированию доходной части бюджета могут функционировать вне самого бюджета, либо одно и то же отношение выступает предметом правового регулирования одновременно и по линии института «Государственные доходы», и института «Бюджетное право». Первое - абсурдно с экономической точки зрения, поскольку никакой фонд без своей доходной части существовать не может, второе - абсурдно с юридической, так как делает бессмысленным деление отрасли права на институты.
Наконец, в-третьих, экономическая природа общественного отношения определяется тем денежным фондом, вокруг которого они группиру ются и образуют в своей совокупности соответствующий финансово- экономический институт. Правовое «лицо» этих отношений должно быть адекватно их экономическому содержанию. Так, отношение, по внесению платежей в бюджет - это экономическое бюджетное отношение. Бюджетным же оно должно быть и с правовой точки зрения. Следовательно, нормы, регулирующие платежи в бюджет, входят в состав бюджетного права, а не в институт «Государственные доходы».
Безусловно, что финансовые отношения можно делить на доходные и расходный. В равной мере в зависимости от вида денежного фонда их можно делить на бюджетные, отношения по формированию и распределению внебюджетных фондов, фондов предприятий и т. д. Но это деление производится на основании различных критериев и выраженные им явления существуют в различных классификационных плоскостях. Сводить данные явления в один классификационный ряд, присваивая каждому из них однотипный статус финансово-правового института, - значит нарушать элементарные законы построения систем.
На основании всего изложенного можно, на наш взгляд, сделать вполне определенный вывод, что таких институтов (разделов, подотраслей), как «правовое регулирование государственных доходов» и «Правовое регулирование государственных расходов», особенная часть не содержит. В лучшем случае они могут быть разделами науки или учебного курса финансового права, выделяемых, как писал С. Д. Цыпкин, в целях более детального анализа, усвоения и совершенствования соответствующих нормативных материалов37.
В то же время полагаем, что в рамках отдельных разделов финансового права (рассматриваемого в: качестве отрасли), опосредующих определенный фонд денежных средств, выделение особых институтов, регулирующих доходы и расходы этого фонда, в принципе допустимо. Это полностью отвечает экономическим предпосылкам формирования системы финансового права, так как фонд денежных средств, лежащий в основе финансово-экономического института, всегда состоит из двух частей - доходной и расходной. Логично предположить, что и правовой институт (раздел финансового права) содержит группировки норм, соответствующих этим частям Денежного фонда и выражающего его финансово-экономического института. Например, представляется вполне обоснованным существование такого правового института, как «Доходы государственного бюджета», существующего однако не в рамках раздела «Государственные доходы», а являющегося частью бюджетного права. 2.
Сказанное выше полностью относится и к такому институту финансового права, как налоговое право, ныне претендующему, по мнению некоторых авторов, чуть ли не на самостоятельную отрасль права. Бесспорно, что налоги (особенно в условиях рыночной экономики) представляют собой один из основных инструментов финансовой деятельности государства. Налогам посвящен значительный массив финансового законодательства, вплоть до кодифицированных актов в виде специального налогового кодекса.
Однако налоговые отношения всегда представляют доходные отношения какого-либо фонда денежных средств. Обычно налоги являются доходом бюджета, но могут быть использованы для формирования и других денежных фондов. В этом случае они носят специальный характер. В Казахстане, например, в свое время существовали налоги, предназначенные специально для Дорожного фонда. Но в любом случае налоги не формируют самостоятельного денежного фонда, а выступают лишь его доходным источником. В силу отсутствия особого «налогового» денежного фонда, отсутствует и соответствующий «налоговый» финансово-экономический институт в составе финансовой системы государства. А если нет финансово-экономического института, то неоткуда взяться и правовому институту в составе особенной части финансового права.
В то же время такие явления, как «налоговая деятельность», «налоговое право» и «налоговые правоотношения», в качестве финансово-правовых категорий бесспорно существуют. Поэтому, учитывая важность налогов при осуществлении финансовой деятельности государства, налоговое право вполне может (и даже должно) выступать в качестве самостоятельного объекта финансово-правовой науки, а в виду сложности нормативных актов, посвященных налогам, важности их профессионального усвоения - и в качестве отдельного раздела учебного курса финансового права (а еще лучше - в качестве самостоятельной учебной дисциплины). 3.
Государственный кредит, о чем уже было сказано выше, также не формирует института финансовой системы государства. Поэтому он не формирует и самостоятельного финансово-правового института в рамках особенной части финансового права. Однако это не исключает его специального изучения в рамках учебного курса финансового права. 4.
Что касается таких институтов, как «Страхование» и «Банковский кредит», то следует иметь в виду, что в условиях рыночной экономики они в основном базируются на частной собственности и, следовательно, объектом финансового права вообще не выступают. В состав финансовой системы государства могут войти лишь государственное страхование и государственный банковский кредит, а точнее - финансы государственных страховых организаций и государственных банков, действующих в организационно-правовой форме государственных предприятий. В принципе эти финансы относятся к разряду децентрализованных финансов (исключение составляют денежные фонды Нацбанка). Эти организации не являются финансовыми органами государства, точно также как им не является и любое другое государственное предприятие. При этом само страхование или предоставление банковских ссуд должно осуществляться на гражданско-правовой основе, т. е. возникающие при этом отношения финансово-правовыми не являются. 5.
Институт «Денежное обращение и расчеты» никакого отношения к финансовому праву не имеет и является типичным гражданским правовым институтом, поскольку регулирует денежную ветвь товарно-денежных отношений. В связи с этим еще раз отметим, что не всякие денежные отношения можно отнести к разряду финансовых. 6.
Институт «Валютное регулирование» относится к институту «Правовые основы денежной системы», относящегося к общей части финансового права.
Учитывая спорность вопроса о составе особенной части финансового права, выясним,"что представляет из себя финансово-правовой институт как элемент этой части.
Финансово-правовой институт - это совокупность юридических норм, которые регулируют определенную группу общественных отношений. Эти отношения, с одной стороны, носят взаимосвязанный и родственный характер, т. е. являются именно группой, с другой - отличаются от тех общественных отношений, которые регулируются другими правовыми институтами. Общественными отношениями, выступающими предметом финансового права в целом и отдельными его институтами в частности, являются финансовые отношения. Определенные группы этих отношений образуют институты финансовой системы (финансово-экономические институты). И точно так же, как финансово- экономические институты не могут существовать вне опосредуемых собой отношений, так и эти отношения не существуют без своего института. Поскольку предметом правового института выступает группа финансовых, отношений, а последние группируются в финансово-экономический институт, то он (как совокупность экономических отношений) и есть предмет соответствующего правового института. Следовательно, правовой институт - это финансово-экономический институт, облеченный в правовую «одежду». Отсюда вытекает, что система особенной части финансового права - это облеченная в правовую «одежду» финансовая система государства.
С целью проверки этих выводов зададим ряд контрольных вопросов.
Первый - может ли существовать правовой институт без своего финансово-экономического института, т. е. вне финансовой системы? Нет, такой правовой институт существовать не может, ибо для него не из чего сформировать предмет правового регулирования - экономические отношения все гда входят в состав своего финансового института и поглощаются опосредующим его правовым институтом. Так, бюджетные отношения, формируя институт финансовой системы в виде бюджета, выступают предметом бюджетного права. Налоги зачисляемые в бюджет представляют собой разновидность бюджетных отношений. Сами налоговые отношения не формируют собой ни собственного фонда денежных средств, ни собственного института финансовой системы. Поэтому для существования особого института особенной части финансового права в виде налогового права нет ни экономических, ни правовых оснований - эти отношения выступают предметом такого правового института, как бюджетное право.
Второй вопрос - возможна ли ситуация, при которой экономические отношения группируются по финансовым институтам согласно своим экономическим критериям, а правоотношения - по правовым институтам, согласно собственным юридическим критериям, и при этом обе системы (финансовая система и система особенной части финансового права), отличаясь друг от друга, будут существовать параллельно и независимо друг от друга? Например, финансовая система не знает такого института, как «Государственные доходы», однако многие юристы полагают, что система особенной части финансового права такой институт содержит.
Для того, чтобы ответить на этот вопрос, зададим еще один: может ли финансовое правоотношение существовать без опосредуемого им экономического отношения? Ответ может быть только один: кончено же, нет. Финансовое правоотношение - это экономическое финансовое отношение, облеченное в правовую «одежду». Местонахождение правоотношения всегда зависит от местонахождения экономического отношения. Поэтому правоотношение всегда будет принадлежать правовому институту, опосредующему тот экономический институт, в состав которого входит само экономическое отношение. Значит принадлежность финансового отношения к своему экономическому институту предопределяет принадлежность правовых норм, регулирующих это отношение, к тому правовому институту, который опосредует именно данный экономический институт. Иначе говоря, вопрос группировки общественных отношений по предметам правового регулирования - это вопрос группировки экономических отношений по видам финансовых институтов. Отсюда ситуация, когда экономическое отношение будет в одном финансовом институте, а аналогичное правоотношение - не в том правовом институте, который его опосредует, а в каком-то другом, в принципе невозможна. Так, если «доходное» отношение является отношением по формированию доходной части бюджета, то оно будет выступать предметом бюджетного права, а не института «Государственные доходы», поскольку экономическое бюджетное отношение входит в состав финансово-экономического института «Бюджетная система» и правовое отношение не может оторваться от своего экономического отношения.
Третий вопрос - можно ли классифицировать финансовые отношения (как экономические, так и правовые) по каким-то иным основаниям, нежели их принадлежность финансово-экономическому институту? Вполне, что и делается в научных и учебных целях. Экономические отношения можно, например, классифицировать по признаку возвратности, в соответствии с чем они распадутся на отношения безвозвратного предоставления денег и кредитные отношения. Правовые отношения можно классифицировать по методу правового регулирования, в результате чего они составят две группы: отношения, регулируемые императивным методом, и отношения, регулируемые диспозитивным методом. И экономические, и правовые отношения можно классифицировать по направлению движения денег, в силу чего они будут представлять собой «доходные» отношения (отношения по формированию денежных фондов) и «расходные» отношения (отношения по распределению денежных фондов. В итоге одно и тоже финансовое отношение в зависимости от классификационного критерия одновременно может быть и бюджетным, и налоговым, и «доходным».
Более того, сами правовые нормы также можно классифицировать по самым"различным основаниям. В результате одна и та же норма может быть охарактеризована и как норма бюджетного права, и как норма налогового права, и как норма института «Правовое регулирование государственных доходов».
Однако любая классификация, какую бы цель она не преследовала, во-первых, должна производиться по единому основанию и, во-вторых, не должна приводить к отрыву экономических отношений от опосредующих их правовых. Но самое главное заключается в том, что никакой другой критерий, кроме как принадлежность финансового отношения к определенному экономическому институту, входящему в состав финансовой системы государства, не может быть положен в основу классификации правовых институтов, формирующих систему особенной части финансового права. Предметом финансового права выступают финансовые отношения. И коль скоро эти отношения объективно сгруппированы в финансово-экономические институты* то именно эти группировки и выступают предметом правовых институтов, входящих в систему данной отрасли права.
Таким образом, система особенной части финансового права детерминирована финансовой системой государства. А именно: количество правовых инстйтутов и их виды в точности соответствует количеству и видам экономических институтов. Правовых институтов, не соответствующих экономическим, существовать не может. При этом материальным выразителем экономического института (а соответственно, и правового) выступает фонд денежных средств. В итоге выстраивается следующая зависимость: есть денежный фонд - значит, есть финансово-экономический институт, есть экономический институт - значит, есть правовой институт.
Финансовая система и опосредующая его правовая система представляют собой единый механизм, составные элементы которого посредством многочисленных связей и через различные каналы жестко взаимосвязаны, взаимозависимы и не существуют один без другого. Этот механизм характеризуется общей организованностью, сбалансированностью частей, внутренним и внешним единством. Так, экономическое отношение выступает для правовой нормы предметом регулирования. Взаимодействие экономического отношения с правовой нормой порождает финансовое правоотношение. Группа экономических отношений формирует финансовый институт. Он выступает предметом регулирования для правового института, который, в свою очередь, представляет собой совокупность юридических норм. Экономические институты образуют финансовую систему, выступающую предметом регулирования для всей особенной части финансового права, которая сама по себе является совокупностью правовых институтов.
Данный комплекс помимо перечисленных систем (экономической и правовой) включает в себя также систему органов, осуществляющих государственную финансовую деятельность, и в своей совокупности может, по нашему мнению, именоваться «финансовый механизм государства».
Несколько слов о наименовании подразделений, входящих в состав особенной части финансового права. Раньше их было принято именовать институтами. Однако в связи с тем, что некоторые институты стали представлять собой довольно крупные правовые образования, имеющие собственное внутреннее деление, начали применять такие категории, как «подотрасль» или «раздел» финансового права. Последнее представляется более правильным. В итоге отрасль делится на разделы, а разделы - на институты.
В свете вывода о зависимости правовых институтов от финансово-экономическим и отображении финансовой системы в правовой система особенной части финансового права Республики Казахстан выглядит следующим образом: 1)
экономическому институту «Государственные бюджеты», материальным выразителем которых выступают такие денежные фонды, как республиканский и местные бюджеты, соответствует раздел финансового права «Бюджетное право»; 2)
экономическому институту «Финансы государственных предприятий, учреждений и центров хозяйственных систем» (финансы государственного хозяйства), материальным выразителем которых выступают денежные фонды названных субъектов, соответствует раздел, который можно было бы, на наш взгляд, назвать «Финансово-хозяйственное право»; 3)
экономическому институту «Финансы государственных банков», материальным выразителем которых выступают денежные фонды Нацбанка, а также государственных коммерческих банков, соответствует раздел, который можно было назвать «Финансово-банковское право». Заметим, что сама банковская деятельность, осуществляемая государственными коммерческими банками (например, производство безналичных расчетов, предоставление ссуд, открытие банковских вкладов и т. п.), регулируется гражданским правом и возникающие при этом отношения не являются финансовыми. Регулирование Нацбанком деятельности частных банков также не выражает финансовой деятельности государства и осуществляется в рамках административного и гражданского права; 4)
экономическому институту «Финансы государственного страхования», материальным выразителем которых выступают денежные фонды, предназначенные для оплаты услуг страховщиков при страховании тех или иных имущественных интересов государства, а также фонды государственных страховых организаций, соответствует раздел, который можно было назвать «Финансово-страховое право». Заметим, что само страхование, осуществляемое путем заключения договоров страхования, регулируется нормами гражданского права и не выражает финансовой деятельности государства (даже если такое страхование производится государственными страховыми организациями, а объектом страхования выступают имущественные интересы государства). Поэтому в целом страховое право относится к сфере гражданского права. Финансово-страховое право занимает в страховом праве весьма незначительное место (тем не менее превращая его в комплексный правовой институт) и касается установления порядка формирования и распределения государственных денежных фондов, предназначенных для осуществления страхования. Заметим, что деятельность уполномоченного государственного органа по осуществлению страхового надзора, вопреки распространенному мнению, к разряду финансовой деятельности государства не относится и представляет собой разновидность административной деятельности.
Как уже отмечалось, финансовые системы различных государств могут существенно различаться в силу особенностей строения этих систем. Соответственно могут различаться и построения особенной части финансового права. Так, если страховое дело в стране полностью осуществляется частными страховыми компаниями и отсутствует страхование имущественных интересов государства, то в финансовом праве будет отсутствовать институт «Финансово-страховое право». Наличие внебюджетных специальных фондов порождает институт «Правовое регулирование внебюджетных фондов». Надо сказать, что такие фонды (а соответственно, и такой правовой институт) существовали и в Казахстане. Однако в настоящее время они консолидированы с бюджетом, что повлекло поглощение данного института бюджетным пра вовом. Попутно отметим, что всякого рода внебюджетные фонды, существующие параллельно с бюджетом, приводят к размыванию финансовой системы, придают ей калейдоскопический характер, выводят значительные суммы государственных денежных средств из-под контроля общественности в лице представительных органов государства.
С точки зрения иерархии фондов и вертикального среза финансовой системы выделяются централизованные, местные и децентрализованные финансы. Соответственно этому в финансовом праве будет достаточно отчетливо проглядывать три блока норм: 1) правовое регулирование централизованных финансов; 2) правовое регулирование местных финансов; 3)
правовое регулирование децентрализованных финансов.
Федеративное устройство государства естественно усложняет систему финансового права за счет институтов, посвященных финансам субъектов федерации.
Следует подчеркнуть, что система учебного курса финансового права вовсе не обязательно должна совпадать с системой финансового права как отрасли права. Преподавание и изучение финансового права и относящегося к ней нормативного материала производится на основе собственных методических приемов и законов дидактики, а не законов построения правовых систем. К тому же по широкому счету объектом преподавания должна выступать не отрасль права как таковая, а финансово-правовая наука. Поэтому, учитывая важность учебного материала и сложность его усвоения, в учебном курсе «Финансовое право» целесообразно выделить такие темы, как «Налоговое право» и «Государственный кредит», хотя они и не представляют собой институтов ни финансовой системы, ни финансового права как отрасли права.
Контрольные вопросы 1.
Институты, входящие в состав общей части финансового права. 2.
Критерии формирования системы особенной части финансового права. 4.
Недостатки традиционных представлений о составе особенной части финансового права. 5.
Понятие финансово-правового института. 6.
Соотношение понятий «финансово-экономический институт» и «финансово-правовой институт». 7.
Соотношение понятий «финансовая системы государства» и «система финансового права». 8.
Состав особенной части финансового права. 9.
Соотношение системы финансового права (как отрасли права) и системы учебного курса финансового права.
По отдельным частям данной отрасли и в логически правильном расположении этих частей.
Система финансового права есть такое распределение норм финансового права по группам и их построение в определенной последовательности, которые позволяют наглядно увидеть эти группы в их единстве. Иначе говоря, система финансового права есть научно организованная совокупность правовых норм, распределенных по подотраслям и правовым институтам, которые образуют отрасль - финансовое право.
Система финансового права решает две практические задачи:
- помогает ориентироваться в данной отрасли при ее изучении;
- помогает кодифицировать финансовое законодательство на основе правильного распределения нормативного материала.
Подотрасль в финансовом праве - это относительно самостоятельное укрупненное подразделение финансового права, состоящее из компактной массы взаимосвязанных и распределенных по правовым институтам норм права. Подотрасль в финансовом праве - это крупная часть отрасли, включающая в свой состав ряд правовых институтов.
Подотрасли финансового права :
- эмиссионное право;
- бюджетное право;
- налоговое право;
- банковское (публичное) право;
- финансово-контрольное право.
Правовой институт в финансовом праве - это первичное самостоятельное структурное подразделение данной отрасли, где правовые нормы группируются по их юридическому содержанию.
Таким образом, нормы финансового права образуют финансовое право как целостное нормативное образование не непосредственно, а через правовые институты, которые в одних случаях сводятся в подотрасли финансового права, в других выступают как самостоятельные подразделения отрасли.
Предметный критерий выделяет следующие самостоятельные правовые институты финансового права:
- государственного кредита;
- лотереи;
- ценных бумаг;
- страхового права;
- финансов предприятий и учреждений всех форм собственности и т.д.
Распределение финансово-правовых норм по подотраслям и правовым институтам обусловливает их построение в два уровня: на первом - подотрасли финансового права, за ними - самостоятельные правовые институты.
Подотрасли финансового права
Подотрасли составляют основу финансового права.
Эмиссионное право как подотрасль - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области эмиссионной деятельности государства, направленной на выпуск денежных знаков и организацию:
- наличного денежного обращения;
- безналичного денежного обращения;
- ведения кассовых операций;
- обращения ценных бумаг;
- обращения .
Для эмиссионно-правовых норм характерны две особенности:
- они регулируют общественные отношения в первичной и специфической сфере финансовой деятельности государства - в сфере эмиссионной деятельности;
- эти нормы содержатся в нормативных актах, принимаемых главным образом на федеральном уровне.
Основными субъектами эмиссионной деятельности являются ЦБ РФ и его структурные подразделения на местах, а также кредитные (банковские) учреждения. Эмиссионное право как подотрасль входит в состав финансового права через банковское (публичное) право, является его крупным и самостоятельным ответвлением, которое закреплено на конституционном уровне в ст. 75 Конституции РФ.
Налоговое право - важнейшая часть финансового права наряду с бюджетным правом, также принадлежащая к ведущим подотраслям. Представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют финансовые отношения в сфере сбора налогов и иных обязательных платежей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Налоговое право - публичное право, нормы которого направлены на защиту общего блага, наиболее тесно связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства.
Бюджетное право - важнейшая часть финансового права, его ведущая подотрасль. Представляет собой совокупность правовых норм, определяющих понятие бюджета, его структуру и бюджетную классификацию, бюджетное устройство страны и каждого субъекта РФ, регулирующих общественные отношения по образованию бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств, регламентирующих бюджетный процесс.
Бюджетное право как подотрасль финансового права складывается из ряда правовых институтов:
- единого бюджета, дифференцированного на общую и социальную части;
- бюджетной классификации;
- бюджетного устройства;
- бюджетных прав;
- бюджетного процесса;
- сметно-бюджетного финансирования (расходного права);
- бюджетной ответственности.
Нормы бюджетного права содержатся в различных нормативных актах, но в основном - в БК РФ.
Банковское публичное право - другая важная подотрасль финансового права, которая включает в себя правовые нормы, регламентирующие публично-правовую деятельность ЦБ РФ.
В соответствии с Законом о Банке России это деятельность в сферах:
- монопольного осуществления Банком России эмиссии наличных денег и организации денежного обращения, а также безналичного обращения;
- обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возложено исполнение бюджетов;
- осуществления валютного регулирования и валютного контроля;
- осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп.
Круг финансовых отношений, регулируемых банковским (публичным) правом, вполне широк, чтобы это право могло быть названо подотраслью. Достаточно сказать, что в него входит ряд правовых институтов: банковского надзора за кредитными организациями, расчетных отношений, валютного права, ценных бумаг.
Финансово-контрольное право представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность специальных органов по контролю за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы и финансовой деятельностью органов исполнительной власти, предприятий и учреждений всех форм собственности.
Правовые институты финансового права
Правовые институты в системе финансового права по своему содержанию являются комплексными институтами, включающими как нормы финансового права, так и нормы других отраслей права, прежде всего гражданского. К ним относятся правовые институты:
- государственного кредита (долга);
- лотерейного дела;
- страхового права;
- финансов предприятий всех форм собственности;
- валютных операций;
- рынка ценных бумаг;
- бухгалтерского учета;
- правового регулирования инвестиций.
Хотя названные институты являются смешанными по составу, они дополняют систему финансового права, придавая ей завершенность и целостность.
