Дело: № 2а-279/2017
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
Московский гарнизонный военный суд в открытом судебном заседании в помещении суда в составе: председательствующего судьи Леньшина П.И., при секретаре судебного заседания Ли А.В., с участием административного истца, рассмотрев административное дело по административному иску военнослужащего 534 военного представительства Министерства обороны Российской Федерации капитана Царикова ФИО7 об оспаривании действий Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации (далее – ДЖО) и 1-го отдела ФГКУ «Западное региональное управление жилищного обеспечения» Министерства обороны Российской Федерации (далее – 1-й отдел), связанных с невключением в список на предоставление служебных жилых помещений,
установил:
Цариков обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом заявления от 24 марта 2017 года, просил:
Признать незаконным бездействие должностных лиц ДЖО, выраженное в нерассмотрении его обращения 2016 года о повторном рассмотрении вопроса включения в списки нуждающихся в служебном жилом помещении;
Обязать уполномоченных должностных лиц 1-го отдела на основании ранее представленного заявления с комплектом документов включить его и его супругу в список на предоставление служебных жилых помещений по месту прохождения службы в г. Москве.
В судебном заседании Цариков указанные требования поддержал и пояснил, что письмом заместителя начальника 5 отдела ДЖО от 13 марта 2015 года ему было отказано во включении в списки на обеспечение служебными жилыми помещениями по месту прохождения военной службы в г. Москве. Основанием данному отказу указано то обстоятельство, что его супруга является членом семьи нанимателя жилого помещения, расположенного в г. Москве. Вместе с тем обеспеченность его супруги общей площадью жилого помещения составляет менее учетной нормы, а он в это жилое помещение никогда не вселялся и права пользования им не приобретал. В дальнейшем сотрудниками ДЖО ему было предложено подать заявление о включении в списки на обеспечение служебными жилыми помещениями без учета супруги, что им и было сделано. Однако письмом от 24 августа 2015 года ему вновь было отказано со ссылкой на ответ от 13 марта 2015 года. В ноябре 2015 года ему удалось попасть на консультацию к представителю 5 отдела ДЖО, который указал, что будет ходатайствовать перед руководством отдела о повторном рассмотрении его вопроса, а в марте 2016 года через ответственного в Управлении военных представительств Министерства обороны Российской Федерации за взаимодействие с ДЖО – Волкова Е.С. ему было предложено обратиться с заявлением о повторном рассмотрении вопроса включения его в списки на обеспечение служебными жилыми помещениями. Такое обращение было им подано через Волкова Е.С. 28 марта 2016 года. Однако ответа на это заявление он до настоящего времени не получил. По вопросу рассмотрения данного заявления он неоднократно звонил Волкову Е.С., но ни какой информации у того не было, и только в июне 2016 года Волков Е.С. сообщил, что решение по его вопросу принято. Вместе с тем письменный ответ ДЖО Волков Е.С. предоставить не смог и предложил обращаться за его получением самостоятельно. Дозвониться в ДЖО возможности в этот период не имелось по причине случившегося в здании Министерства обороны Российской Федерации пожара и неработающей «горячей линии». В августе ему удалось связаться с сотрудником ДЖО, который сообщил, что все документы, касающиеся включения военнослужащих в список на обеспечение служебными жилыми помещениями, были переданы в 1-й отдел в связи с передачей данному жилищному органу с 1 августа 2016 года соответствующих полномочий. Поэтому он обратился в 1-й отдел с просьбой о выдаче ответа ДЖО на его обращение от 28 марта 2016 года, но из сообщения от 3 ноября 2016 года, полученного им после 17 декабря 2013 года, следовало, что в поступивших из ДЖО документах такого ответа не содержится, в связи с чем он был вынужден обратиться в суд.
В письменном отзыве представитель ДЖО Юденич Д.И. указал, что в связи с проведенными мероприятиями по совершенствованию организационно-штатной структуры органов жилищного обеспечения полномочия по обеспечению военнослужащих, проходящих военную службу в городе Москве и Московской области, специализированными жилыми помещениями возложены на 1-й отдел, поэтому повторное рассмотрение вопроса о включении Царикова в список на обеспечение служебными жилыми помещениями находится в компетенции 1-го отдела.
В письменных возражениях от 10 и 14 апреля 2017 года представитель 1-го отдела Попова Г.С. просила в удовлетворении требований административного истца отказать и указала, что в 1-й отдел 29 сентября 2016 за поступило заявление Царикова о предоставлении копий обращений с соответствующими ответами из ДЖО по вопросу включения в список на предоставление служебных жилых помещений. В установленном порядке административному истцу дан ответ от 3 ноября 2016 года о том, что среди имеющихся в 1-м отделе документов запрашиваемые им сведения отсутствуют. Доказательств бездействия уполномоченных должностных лиц, выразившегося в нерассмотрении его обращения 2016 года о повторном рассмотрении его заявления о включении в список на предоставление служебных жилых помещений, Цариковым при обращении в суд не представлено, а на обжалование решения ДЖО от 13 марта 2015 года им пропущен установленный статьей 219 КАС РФ срок.
Заслушав объяснения административного истца, допросив свидетеля Волкова Е.С. и исследовав представленные письменные доказательства, суд приходит к следующему выводу.
Как следует из копии заявления Царикова от 28 марта 2016 года, представленной в суд из ДЖО, на личной беседе с представителем ДЖО Дорошенко А.В. административному истцу было сообщено о наличии оснований для предоставления ему служебного жилого помещения и повторного рассмотрения представленных им в феврале 2015 года заявления и документов. В этой связи административный истец просит повторно рассмотреть вопрос о представлении ему жилого помещения по месту прохождения службы в г. Москве.
Допрошенный в судебном заседании свидетель Волков Е.С. пояснил, что он проходит военную службу в Управлении военных представительств Министерства обороны Российской Федерации и является ответственным за взаимодействие с ДЖО по вопросам жилищного обеспечения военнослужащих военных представительств, дислоцированных на территории г. Москвы и Московской области. Заявление Царикова от 28 марта 2016 года было представлено им в этом же месяце в ДЖО. В дальнейшем он неоднократно интересовался у ответственного исполнителя о ходе рассмотрения указанного заявления. Только в конце мая – июне 2016 года появилась информация о том, что заявление Царикова рассмотрено и ему по почте направлен ответ, однако копия данного ответа предоставлена не была, его содержание также не известно не было. В дальнейшем связаться с работниками ДЖО, ответственными за вопросы обеспечения военнослужащих специализированными жилыми помещениями, не представлялось возможным, поскольку из занимаемых кабинетов они съехали.
Из копии заявления Царикова от 29 сентября 2016 года, поданного в 1-й отдел, усматривается, что он просит предоставить ему копию ответа ДЖО на его обращение от марта 2016 года, а также копии его предыдущих обращений, ответов на них и его заявления с приложенными документами, для обращения в суд.
Как видно из копии ответа 1- го отдела от 3 ноября 2016 года Царикову сообщается, что с 1 августа 2016 года обязанность по учету военнослужащих, включенных в список на предоставление служебных жилых помещений, проходящих военную службу на территории г. Москвы, а также их заселение в жилые помещения специализированного жилищного фонда (в том числе, расположенные в г. Москва), возложена на 1-й отдел. Согласно учетным данным административному истцу было отказано во включении в указанный список. По состоянию на 20 сентября 2016 года среди документов Царикова, поступивших из ДЖО, решение по данному вопросу отсутствует. В связи с изложенным представить копии его обращений не представляется возможным.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.
Статья 12 указанного закона определяет, что письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
Согласно пункту 5 Инструкции о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, служебных жилых помещений, утвержденной приказом министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 года № 1280, решение о включении военнослужащего в список на предоставление служебных жилых помещений принимается структурным подразделением уполномоченного органа не позднее чем через десять рабочих дней со дня получения заявления и документов, указанных в пункте 2 настоящей Инструкции, о чем военнослужащему направляется уведомление по рекомендуемому образцу согласно приложению № 3 к настоящей Инструкции.
В судебном заседании установлено, что 28 марта 2016 года Цариковым подано в ДЖО заявление, касающееся повторного рассмотрения вопроса о включении его в список на предоставление служебных жилых помещений по месту прохождения военной службы в г. Москве по ранее представленным документам, однако ответа на свое обращение административный истец до настоящего времени не получил.
Вопреки требованиям статьи 62 и части 11 статьи 226 КАС РФ ДЖО в судебное заседание не представлены доказательства, подтверждающие факт рассмотрения указанного заявления.
Поскольку срок, установленный для рассмотрения обращения административного истца от 28 марта 2016 год, истек, а соответствующего ответа ему не предоставлено, суд признает незаконным бездействие ДЖО, связанное с нерассмотрением обращения Царикова.
В связи с тем, что полномочиями по принятию решения о включении военнослужащего в список на предоставление служебных жилых помещений в г. Москве в настоящее время наделен 1-й отдел, то для восстановления прав административного истца суд находит необходимым возложить на данный жилищный орган обязанность рассмотреть обращение Царикова от 28 марта 2016 года о повторном рассмотрении вопроса о включении его в список на предоставление служебных жилых помещений по месту прохождения военной службы в г. Москве.
Вместе с тем суд отказывает в удовлетворении требований Царикова о возложении обязанности на должностных лиц 1-го отдела на основании ранее представленного заявления с комплектом документов включить его и его супругу в список на предоставление служебных жилых помещений по месту прохождения службы в г. Москве, поскольку понуждение к совершению указанных действий является ограничением права полномочного органа на самостоятельное решение вопроса, относящегося к его компетенции, и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.
Приходя к указанному выводу суд учитывает, что срок на обращение в суд с административным исковым заявлением Цариковым не пропущен, поскольку о нарушении своих прав, связанных с нерассмотрением заявления от 28 марта 2016 года, административному истцу достоверно стало известно из сообщения 1-го отдела от 3 ноября 2016 года, полученного им не ранее 17 декабря 2016 года, из которого следовало, что в поступивших из ДЖО документах ответ на его заявление отсутствует, а согласно отметке канцелярии Московского гарнизонного военного суда на копии административного искового заявления Царикова, оно подано в суд 17 марта 2017 года, т.е. до истечения трехмесячного срока со дня, когда административному истцу стало известно о нарушении его прав.
При этом суд принимает во внимание, что доказательств доведения Царикову сообщения 1-го отдела от 3 ноября 2016 года в более ранний срок в судебное заседание не представлено.
Поскольку при обращении в суд административный истец понес судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей, что подтверждается квитанцией от 17 марта 2017 года, то суд, в соответствии со ст. 111 КАС РФ, полагает необходимым взыскать с административного ответчика в пользу Царикова понесенные им судебные расходы по уплате государственной пошлины в указанном размере.
Руководствуясь статьями 175-180, 227 КАС РФ, суд
административное исковое заявление Царикова Игоря Михайловича – удовлетворить частично.
Признать незаконным бездействие Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, связанное с нерассмотрением обращения Царикова И.М.
Обязать 1-й отдел ФГКУ «Западное региональное управление жилищного обеспечения» Министерства обороны Российской Федерации рассмотреть обращение Царикова И.М. от 28 марта 2016 года о повторном рассмотрении вопроса о включении его в список на предоставление служебных жилых помещений по месту прохождения военной службы в г. Москве.
Взыскать с Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации в пользу Царикова И.М. судебные расходы в размере 300 (триста) рублей.
Указать 1-му отделу ФГКУ «Западное региональное управление жилищного обеспечения» Министерства обороны Российской Федерации на необходимость сообщения об исполнении решения суда в суд и Царикову И.М. в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
В удовлетворении административного искового заявления Царикова И.М. в части требований о возложении обязанности на должностных лиц 1-го отдела ФГКУ «Западное региональное управление жилищного обеспечения» Министерства обороны Российской Федерации на основании ранее представленного заявления с комплектом документов включить его и его супругу в список на предоставление служебных жилых помещений по месту прохождения службы в г. Москве – отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Московский окружной военный суд через Московский гарнизонный военный суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ДЕЛАМ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
1. Закон не содержит запрета на увольнение военнослужащего, обеспеченного по месту службы служебным жильем и признанного нуждающимся в жилом помещении по избранному месту жительства, отличному от места службы.
Решением Североморского гарнизонного военного суда от 18 ноября 2015 г. К. отказано в удовлетворении заявления, в котором он просил признать незаконным приказ командующего Северным флотом об исключении его из списков личного состава воинской части без обеспечения жилищной субсидией.
Апелляционным определением Северного флотского военного суда от 27 января 2016 г. решение гарнизонного военного суда отменено и по делу принято новое решение, которым заявление удовлетворено, оспариваемый приказ признан незаконным.
В кассационной жалобе представитель командующего Северным флотом, указывая на отсутствие в законе запрета на исключение из списков личного состава воинской части уволенного военнослужащего, обеспеченного по установленным нормам служебным жилым помещением, просил апелляционное определение отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.
Рассмотрев материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по делам военнослужащих отменила апелляционное определение флотского военного суда и оставила в силе решение гарнизонного военного суда от 18 ноября 2015 г. об отказе К. в удовлетворении заявления, приведя в обоснование следующие доводы.
Из материалов дела следует, что К., имеющий общую продолжительность военной службы более 10 лет и обеспеченный по месту военной службы по установленным нормам служебным жилым помещением, приказом командующего Северным флотом уволен с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями.
На момент увольнения К. находился на учете нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, по избранному месту жительства в г. Санкт-Петербурге.
5 февраля 2014 г. жилищным органом удовлетворено заявление К. об изменении формы обеспечения жильем на государственный жилищный сертификат, а 27 мая 2015 г. - на жилищную субсидию.
В соответствии с абзацем вторым п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции, действовавшей на 25 января 2014 г.) военнослужащие - граждане, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений или жилищной субсидии. При желании указанных военнослужащих получить жилые помещения не по месту увольнения с военной службы они обеспечиваются жилыми помещениями по избранному месту постоянного жительства в порядке, предусмотренном п. 14 ст. 15 названного закона.
Из анализа приведенной нормы следует, что закон устанавливает запрет на увольнение указанных военнослужащих при определенных обстоятельствах, а ограничений, связанных с невозможностью исключения уже уволенных военнослужащих из списков личного состава воинской части, обеспеченных по месту военной службы жилыми помещениями, не предусмотрено.
Аналогичный подход сформулирован в п. 17 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237.
Согласно договору найма служебного жилого помещения в пос. Луостари-2 и обязательству о сдаче этого жилья К. гарантировано сохранение за ним данного помещения до обеспечения его жилищной субсидией.
При таких данных оснований для нахождения К. в списках личного состава воинской части после осуществления с ним окончательного расчета по денежному довольствию, продовольственному и вещевому обеспечению не имелось, а непредоставление ему жилищной субсидии (как формы реализации права на жилье) при обеспеченности по месту службы служебным жилым помещением по установленным нормам и нахождении на учете нуждающихся в жилых помещениях по избранному месту жительства само по себе не являлось препятствием для увольнения в запас и исключения из списков личного состава части.
Таким образом, вывод суда первой инстанции о законности приказа об исключении К. из списков личного состава воинской части, изданного во исполнение приказа командующего Северным флотом о его увольнении с военной службы, является правильным.
Определение N 210-КГ16-17
2. Военнослужащий, проходящий военную службу за пределами территории Российской Федерации и не подлежащий увольнению, не имеет права на обеспечение жильем или жилищной субсидией по избранному месту жительства.
Решением Смоленского гарнизонного военного суда от 29 июня 2015 г. с учетом изменений, внесенных апелляционным определением Московского окружного военного суда от 22 октября 2015 г., удовлетворено заявление Т. в части признания незаконным решения заместителя начальника федерального государственного казенного учреждения "Западное региональное управление жилищного обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГКУ "Западрегионжилье") от 20 марта 2015 г. об отказе в принятии на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма.
В кассационной жалобе представитель ФГКУ "Западрегионжилье", указывая на обеспечение Т. по месту военной службы служебным жилым помещением и отсутствие правовых оснований для обеспечения его жильем по договору социального найма в период прохождения военной службы за пределами территории Российской Федерации, просил судебные акты отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявления.
Рассмотрев материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по делам военнослужащих нашла жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Из материалов дела следует, что Т., родившийся в 1971 г., заключивший первый контракт до 1 января 1998 г. и имеющий общую продолжительность военной службы более 20 лет, с сентября 1994 года проходит военную службу в воинской части, дислоцированной за пределами территории Российской Федерации.
В феврале 2015 года Т. обратился с заявлением к начальнику ФГКУ "Западрегионжилье", в котором просил принять его на жилищный учет в избранном месте жительства после увольнения с военной службы в запас по истечении срока контракта в г. Санкт-Петербурге.
Решением заместителя начальника ФГКУ "Западрегионжилье" от 20 марта 2015 г. заявителю отказано в принятии на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 54 ЖК РФ, то есть в связи с непредставлением документов, подтверждающих право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Решение Т. оспорил в судебном порядке.
Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции исходил из того, что общая продолжительность военной службы заявителя составляет более 20 лет, он подлежит увольнению с военной службы по истечении срока контракта и по месту военной службы за пределами территории Российской Федерации не может быть в силу закона обеспечен жилым помещением, предоставляемым по договору социального найма, в связи с чем он имеет право на обеспечение жилищем в избранном постоянном месте жительства. Суд апелляционной инстанции с выводами гарнизонного военного суда согласился.
Однако такие выводы судов основаны на неправильном применении норм материального права и не соответствуют обстоятельствам дела.
В суде установлено, что заявитель, заключивший первый контракт до 1 января 1998 г. и подлежащий в связи с этим обеспечению по месту военной службы жилым помещением для постоянного проживания, после истечения в сентябре 2015 года срока контракта о прохождении военной службы заключил новый контракт сроком на один год.
Эти обстоятельства имеют существенное значение для дела.
В соответствии с абзацем третьим п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., подлежат обеспечению жилыми помещениями по избранному месту жительства лишь при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более.
Между тем, как следует из материалов дела, Т. проходит военную службу на должности, предельного возраста пребывания на военной службе не достиг. Что касается представленной заявителем в суд кассационной инстанции не заверенной надлежащим образом копии заключения военно-врачебной комиссии от 6 апреля 2016 г., то есть после принятия жилищным органом оспариваемого решения, то это обстоятельство не может учитываться при рассмотрении данного дела.
Отсутствие возможности обеспечения заявителя по месту военной службы за пределами территории Российской Федерации жилыми помещениями в собственность или по договору социального найма не предполагает распространения на него положений абзаца двенадцатого п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" как на военнослужащего, обеспечиваемого на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями.
Право на обеспечение такими жилыми помещениями по месту военной службы заявитель приобретет в случае ее продолжения на территории Российской Федерации.
Таким образом, вывод судов о незаконности решения заместителя начальника ФГКУ "Западрегионжилье" об отказе заявителю в принятии на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, на законе не основан.
Допущенные судами первой и апелляционной инстанций нарушения повлияли на исход дела и без их устранения невозможны защита охраняемых законом публичных интересов, что явилось основанием для отмены Судебной коллегией по делам военнослужащих в кассационном порядке решения Смоленского гарнизонного военного суда от 29 июня 2015 г. и апелляционного определения Московского окружного военного суда от 22 октября 2015 г. и принятия по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявления.
Определение N 201-КГ16-38
3. Право военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей на обеспечение жилыми помещениями, в том числе в форме предоставления жилищной субсидии, подлежит реализации в порядке очередности.
Решением Североморского гарнизонного военного суда от 6 августа 2015 г., оставленным без изменения апелляционным определением Северного флотского военного суда от 6 ноября 2015 г., удовлетворено заявление Ш., в котором просил признать незаконным бездействие жилищного органа, связанное с непринятием своевременного решения о предоставлении ему жилищной субсидии.
В кассационной жалобе представитель жилищного органа выражает несогласие с принятыми по делу судебными постановлениями, просит их отменить и принять по делу новое решение об отказе Ш. в удовлетворении заявления ввиду необходимости соблюдения принципа очередности при осуществлении жилищного обеспечения военнослужащих.
Рассмотрев материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по делам военнослужащих пришла к следующим выводам.
Как усматривается из материалов дела, Ш., имеющий общую продолжительность военной службы более 17 лет, 20 марта 2014 г. уволен с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями и с 16 мая того же года исключен из списков личного состава части с оставлением на учете нуждающихся в жилых помещениях.
15 декабря 2014 г. жилищным органом принято предварительное решение о предоставлении Ш. жилищной субсидии, которое с комплектом необходимых документов и учетным жилищным делом истца было направлено для принятия окончательного решения в федеральное государственное казенное учреждение "Западное региональное управление жилищного обеспечения" Минобороны России (далее - ФГКУ "Западрегионжилье") и поступило туда 26 декабря 2014 г.
Уведомлением руководителя ФКУ "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу, Ленинградской области и Республике Карелия" от 14 января 2015 г. до сведения начальника ФГКУ "Западрегионжилье" доведены лимиты бюджетных обязательств по статье "Единовременная денежная выплата на приобретение жилого помещения военнослужащим - гражданам Российской Федерации и гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы".
Признавая незаконным оспоренное истцом бездействие начальника ФГКУ "Западрегионжилье", суды исходили из того, что согласно п. 5 Порядка предоставления субсидии для приобретения или строительства жилого помещения военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, и гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 510 (далее - Порядок), решение о предоставлении жилищной субсидии военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей должно быть принято уполномоченным органом не позднее чем через десять дней со дня получения сведений, указанных в абзаце первом названного пункта, при отсутствии оснований для снятия этих лиц с учета нуждающихся в жилых помещениях. При наличии информации о доведении лимитов бюджетных обязательств должностным лицом не были направлены необходимые запросы и не принято решение о предоставлении Ш. и членам его семьи жилищной субсидии в установленные законом сроки, чем, по мнению судов, были нарушены права истца на своевременное получение субсидии.
Однако данный вывод судов основан на неправильном толковании норм материального права и противоречит материалам дела.
В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" государство гарантирует военнослужащим обеспечение их жилыми помещениями в форме предоставления им денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений либо предоставления им жилых помещений в порядке и на условиях, установленных названным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета.
Таким образом, предоставление жилищной субсидии является одной из форм обеспечения жильем военнослужащих.
Основания и порядок обеспечения военнослужащих жильем регулируются как нормами названного выше федерального закона, так и нормами Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и принятыми в соответствии с ЖК РФ другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Порядок обеспечения жилыми помещениями, установленный законодательством Российской Федерации, в качестве одного из важнейших условий для предоставления жилья содержит положение о том, что жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет (ч. 1 ст. 57 ЖК РФ).
Аналогичный подход сформулирован и в п. 11 Инструкции о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации N 1280 от 30 сентября 2010 г. При этом очередность определяется исходя из даты принятия военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях.
Утвержденный приказом Министра обороны Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 510 Порядок предоставления жилищной субсидии также разработан в целях реализации прав военнослужащих, гарантированных им ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".
Анализ приведенных выше норм свидетельствует о том, что право военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей на обеспечение жилыми помещениями, в том числе в форме предоставления жилищной субсидии, должно реализовываться в порядке и на условиях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, то есть в порядке очередности.
Из материалов дела следует, что на момент обращения Ш. в суд в едином реестре военнослужащих, признанных нуждающимися в получении постоянных жилых помещений, состояло 687 человек, изъявивших желание быть обеспеченными жилищной субсидией с датой постановки на учет ранее 7 октября 2013 г.
Таким образом, перед административным истцом значилось 687 человек, претендующих на получение жилищной субсидии, по отношению к которым он каких-либо льгот или преимуществ на получение такой субсидии вне имеющейся очереди не имел, хотя право на получение такой субсидии у них возникло ранее, чем у Ш., а в силу ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Указанное обстоятельство суды обеих инстанций оставили без внимания, хотя, как это следует из п. 5 Порядка, одним из условий для принятия в установленный срок решения о предоставлении жилищной субсидии военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей является наличие достаточных бюджетных ассигнований на реализацию выплаты жилищной субсидии, позволяющих обеспечить такой субсидией всех нуждающихся в получении постоянных жилых помещений граждан, изъявивших желание реализовать свое право на жилище в форме получения такой субсидии.
Поэтому в случае, если поступивших на эти цели денежных средств не хватает для обеспечения в порядке очередности всех желающих получить названную субсидию, принятых на учет ранее Ш., следует исходить из того, что непосредственно для него денежные средства не выделялись и не поступали, в связи с чем решение о выплате этих средств принято быть не могло.
Однако суд должным образом не проверил, достаточно ли поступило денежных средств для обеспечения жилищной субсидией всех очередников, изъявивших желание реализовать свое право на жилище в форме получения такой субсидии ранее Ш., и его в том числе, а возлагать на начальника ФГКУ "Западрегионжилье" обязанность по принятию решения о предоставлении истцу и членам его семьи этой субсидии вопреки правам и законным интересам других 687 человек, претендующих на получение жилищной субсидии ранее Ш., недопустимо.
На основании изложенного Судебная коллегия отменила обжалуемые судебные акты по заявлению Ш. и направила дело на новое рассмотрение в гарнизонный военный суд в ином составе судей.
Определение N 210-КП6-11
4. Проживание гражданина в жилом помещении по договору безвозмездного пользования, равно как и по иному договору или сделке, может явиться основанием для возникновения жилищных прав.
Решением 94 гарнизонного военного суда от 17 декабря 2015 г., оставленным без изменения апелляционным определением 3 окружного военного суда от 10 марта 2016 г., удовлетворено заявление Ч., в котором он просил признать незаконным решение Центральной жилищной комиссии ФСО России (далее - жилищная комиссия), оформленное протоколом от 5 ноября 2015 г., об отказе во включении его с членами семьи в списки военнослужащих, подлежащих обеспечению служебным жилым помещением по месту прохождения военной службы.
В кассационной жалобе представитель жилищной комиссии, указывая на фактическое проживание заявителя вместе с членами семьи в квартире, ранее принадлежавшей его супруге на праве собственности, и умышленное ухудшение последней жилищных условий, что свидетельствует о злоупотреблении ею правом, просил судебные акты отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявления.
Рассмотрев материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по делам военнослужащих пришла к следующим выводам.
Из материалов дела следует, что Ч. проходит военную службу в воинской части, дислоцированной в г. Москве.
До июля 2014 года заявитель был зарегистрирован в жилом помещении, расположенном в Павлово-Посадском районе Московской области и принадлежащем на праве собственности его отцу. По решению суда договор пользования указанным жилым помещением был расторгнут, право пользования его этим помещением прекращено.
Супруге Ч. - Ч.Н. до января 2015 года на праве собственности принадлежала квартира в г. Москве общей площадью жилого помещения 50,5 кв. м, которую она продала. Кроме того, супруге заявителя на праве собственности принадлежала 1/2 доли (24,4 кв. м) квартиры, расположенной в г. Химки Московской области, которую она продала в феврале 2015 года своей матери.
После этого Ч. обратился в жилищную комиссию с заявлением о включении его в списки лиц, подлежащих обеспечению служебными жилыми помещениями, в чем ему было отказано решением жилищной комиссии от 5 ноября 2015 г. В обоснование принятого решения комиссия указала на проживание заявителя и членов его семьи в жилом доме, принадлежащем на праве собственности матери супруги заявителя и расположенном в Домодедовском районе Московской области, а также совершение Ч.Н. действий, приведших к утрате гарантированного законом права пользования жилыми помещениями.
Признавая названное решение незаконным, гарнизонный военный суд указал, что на момент принятия оспариваемого решения по месту службы заявитель вместе с членами семьи не имел жилых помещений в собственности, пользовании и владении, то есть отвечал основаниям предоставления служебного жилья, указанным в ч. 2 ст. 99 ЖК РФ.
Соглашаясь с решением, суд апелляционной инстанции дополнительно указал, что командованием не представлено данных о невозможности предоставить Ч. служебное жилое помещение.
Согласно ч. 3 ст. 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле; при этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по делам об оспаривании решений, действий (бездействия), принятых или совершенных органами государственной власти, должностными лицами.
При рассмотрении данного дела суды неправильно определили обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, и неправильно истолковали закон.
Из материалов дела следует, что после продажи в январе 2015 года квартиры в г. Москве супруга заявителя заключила договор безвозмездного пользования этим жилым помещением ею и двумя детьми до октября 2018 года, что подтвердил 17 декабря 2015 г. в судебном заседании Ч., пояснив, что он также продолжает проживать в этой квартире.
Кроме того, согласно решению жилищной комиссии от 5 ноября 2015 г. одним из оснований отказа заявителю включить его в списки лиц, подлежащих обеспечению служебными жилыми помещениями, явилось проживание его и членов семьи по устной договоренности с собственником (матерью супруги) в жилом доме, расположенном в Домодедовском районе Московской области.
Этим обстоятельствам судом оценки не дано, хотя они являются юридически значимыми. ЖК РФ, согласно которой специализированные жилые помещения предоставляются по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации основаниям гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте. Однако этого должным образом сделано не было.
Нарушение судом норм материального права и неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, привели к тому, что остались невыясненными юридически значимые обстоятельства о праве заявителя на обеспечение служебным жилым помещением.
На основании изложенного Судебная коллегия по делам военнослужащих отменила решение 94 гарнизонного военного суда от 17 декабря 2015 г. и апелляционное определение 3 окружного военного суда от 10 марта 2016 г. по заявлению Ч. и направила дело на новое рассмотрение в гарнизонный военный суд в ином составе судей.
Определением заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации - председателя Судебной коллегии по делам военнослужащих от 14 июля 2016 г. данное определение отменено, кассационная жалоба М. с материалами передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе М. просил отменить судебные постановления, указав на оставление судами без внимания того, что с момента зачисления в списки личного состава войсковой части 74777 до даты обращения в Североморский гарнизонный военный суд он проходил военную службу и получал денежное довольствие в пункте временной дислокации указанной воинской части, расположенном с июля 2015 года в г. Североморске на основании приказа командующего Северным флотом.
Рассмотрев материалы судебного производства, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия жалобу удовлетворила, отменила определение заместителя председателя Североморского гарнизонного военного суда от 2 октября 2015 г. и апелляционное определение Северного флотского военного суда от 30 октября 2015 г. о возвращении административного искового заявления и направила материалы в Североморский гарнизонный военный суд со стадии рассмотрения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда.
В обоснование принятого решения Судебная коллегия указала следующее.
Из сообщения врио начальника организационно-мобилизационного управления штаба Северного флота от 1 октября 2015 г. следует, что войсковая часть 74777 сформирована и включена в состав Северного флота с 1 августа 2014 г. с дислокацией на о. Котельный, Республика Саха (Якутия).
Определение N 210-КП6-16
Глухов Е.А, подполковник юстиции, кандидат юридических наук.
Анализируется сформировавшаяся судебная практика военных судов, не позволяющая военнослужащим защищать свое право на жилище путем предъявления в суд искового заявления.
Ключевые слова: военнослужащие, право на доступ к правосудию, право на жилище, судебная практика, отличие искового производства от производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений.
Does the military is forbidden to use the courts in disputes a violation of military authorities of their housing rights with a claim?
This article analyzes the jurisprudence of formed military courts do not allow the military to defend their right to housing by requiring a court complaint.
Key words: the military, the right to access to justice, the right to housing, the judicial practice, the difference of the production of the proceedings on cases arising from public relations.
Конституция России, закрепив принципы рыночной экономики, изменила пути решения жилищного вопроса граждан, установив, что бесплатно или за доступную плату жилье предоставляется не всем гражданам Российской Федерации (как это было продекларировано ранее), а всего лишь двум их категориям: 1) малоимущим и 2) иным указанным в законе лицам (ст. 40). Ко второй категории таких лиц относятся, в частности, военнослужащие <1> (ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").
<1> Далее в настоящей статье под военнослужащими будут пониматься военнослужащие - граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту, не являющиеся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения.
Военнослужащие обладают общими правами и свободами человека и гражданина с некоторыми ограничениями, установленными федеральными законами, а также специальными правами, связанными с их особым правовым положением. Поэтому право военнослужащих на жилище также можно рассматривать в двух ипостасях. В широком смысле оно сводится к положениям о конституционном праве граждан России на жилище (общее право), поскольку ничто не запрещает военнослужащему в общем порядке получить жилое помещение от органа местного самоуправления или приобрести его. В узком смысле право военнослужащих на жилище реализуется на условиях, установленных нормами специального (военного) законодательства, т.е. в тех формах обеспечения, которые гарантирует им государство при прохождении военной службы и, в определенных случаях, после увольнения с нее (специальное право). В настоящей статье будут затронуты некоторые вопросы реализации именно специального права, общее право военнослужащих на жилище рассматриваться не будет.
С 9 ноября 2010 г. в связи с признанием утратившим силу Приказа Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 "О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации" и вступлением в силу Приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений" существенно изменился порядок жилищного обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации. Прекратили свое существование жилищные комиссии военных организаций; функции по учету нуждающихся в жилых помещениях и распределению жилья возложены на Департамент жилищного обеспечения Минобороны России и его территориальные подразделения; существенно вырос перечень документов, истребуемых у военнослужащих при постановке их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях и при предоставлении им жилья, и т.д.
Кроме того, если ранее за все виды довольствия военнослужащего, в том числе и за жилищное его обеспечение ответственность возлагалась на командира его воинской части, то сейчас командиры освобождены от "почетной" обязанности по удовлетворению подчиненных жильем. Соответственно, с изменением стороны судебного спора и принципов жилищного обеспечения изменился и характер споров, связанных с реализацией жилищных прав военнослужащих.
Именно указанной теме и будет посвящена настоящая статья, в которой автор постарается мотивировать свою точку зрения, согласно которой возможен исковой характер судебных споров о жилищных правах военнослужащих.
Итак, ст. 46 Конституции России гарантирует гражданам судебную защиту прав и свобод. В силу ст. 17 (ч. ч. 1 и 2) Конституции России право на судебную защиту относится к основным, неотчуждаемым правам и свободам человека, что предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.
Специальное право военнослужащих на жилище, которое гарантировано им государством, также нередко нарушается, а потому подлежит судебной защите. Так, по данным председателя Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, за 2009 г. почти 80% обращений военнослужащих в военные суды (а всего их около 67 тыс.) вызвано необеспечением их положенными видами довольствия. Каждое четвертое заявление в суды связано с необеспечением военнослужащих жильем <2>. При этом следует иметь в виду, что не каждый военнослужащий в случае нарушения его прав, тем более со стороны командования, решается обратиться в суд с заявлением об оспаривании таких действий. На сегодняшний день существует довольно большое число конфликтных ситуаций относительно жилищных прав военнослужащих.
<2> Мухин В. Судебные издержки военной реформы // Независимое военное обозрение. 2010. 18 марта.
Каким же образом данное право подлежит защите?
Следует отметить, что военнослужащий вправе разрешать жилищные споры в административном и в судебном порядке.
Статьей 11 Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ) предусмотрен приоритет судебной защиты нарушенных или оспоренных жилищных прав. В соответствии с ч. 2 названной статьи ЖК РФ защита жилищных прав в административном порядке осуществляется только в случаях, предусмотренных самим ЖК РФ или другим федеральным законом. А решение по жалобе, принятое в административном порядке, в случае несогласия с ним военнослужащего может быть оспорено в судебном порядке. В условиях военной службы административный порядок обжалования нарушений жилищных прав военнослужащих применяется в основном путем направления военнослужащим жалоб должностному лицу или в орган, уполномоченный принимать (утверждать, отменять, проверять) юридически значимые для жилищного вопроса военнослужащих решения. Преимуществом административного обжалования действий и решений является его простота, доступность, а также возможность рассмотрения в ходе его неюридических вопросов. Однако, поскольку предметом настоящей статьи являются все же вопросы и противоречия именно судебного порядка рассмотрения заявлений военнослужащих по жилищным вопросам, вернемся к их рассмотрению.
Судебный порядок разрешения жилищных споров более результативен, поскольку судебное постановление обладает большей юридической силой и обязательно для всех организаций, должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ), ст. 8 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан").
Вместе с тем судебный порядок подразумевает более строгую его процедуру и регламентацию. Заявителю (истцу) требуется самому выбрать ту организацию или человека, с которыми он собирается судиться, указать в заявлении их адрес или место нахождения, определить предмет и основание спора, оплатить государственную пошлину, приложить к заявлению его копии и имеющиеся письменные доказательства, при необходимости - просить суд истребовать дополнительные доказательства и допросить свидетелей.
Защита жилищных прав граждан судами осуществляется посредством гражданского судопроизводства, а деятельность суда по рассмотрению и разрешению гражданских дел урегулирована нормами ГПК РФ.
Статья 2 ГПК РФ в качестве задач гражданского судопроизводства называет правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Гражданское судопроизводство должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду. Однако в ряде случаев, по мнению автора, эти задачи остаются лишь продекларированными, в том числе по причине ограничения прав военнослужащих на доступ к правосудию сложившейся судебной практикой. Имеется в виду устоявшаяся в последние годы практика отказа военных судов в рассмотрении исков военнослужащих, в том числе по жилищным вопросам.
Остановимся на данном вопросе более подробно. В ГПК РФ все виды гражданского судопроизводства регламентируются разд. II, озаглавленным "Производство в суде первой инстанции". В нем выделяются четыре подраздела: подразд. I "Приказное производство"; подразд. II "Исковое производство"; подразд. III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений"; подразд. IV "Особое производство". Каждый из указанных видов производства имеет свои характерные особенности, некоторые из них будут рассмотрены ниже.
Кроме собственно различий в видах судопроизводства, от которых на стадии подготовки к судебному разбирательству зависит форма изложения заявления в суд, военнослужащему необходимо также правильно определить подсудность его спора, т.е. выбрать суд, уполномоченный рассматривать его заявление.
По общему правилу определения территориальной подсудности, изложенному в ст. 28 ГПК РФ, иск предъявляется по месту жительства (нахождения) ответчика. Однако из этого правила есть исключения. В частности, по спорам об оспаривании действий воинских должностных лиц, органов государственного и военного управления ст. 254 ГПК РФ предоставляет заявителю право выбора суда: либо по месту нахождения должностного лица, чьи действия оспариваются, либо по своему месту жительства.
Родовая подсудность для военных судов определяется исходя из субъектного состава (военнослужащий либо бывший военнослужащий и орган военного управления), а также характера правоотношений (отношения, возникающие в связи с прохождением военной службы; права нарушены в период прохождения военной службы).
Частью 3 ст. 254 ГПК РФ установлено, что заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд. Указанная правовая норма, по мнению автора, изложена не совсем корректно, дословное ее толкование приводит к выводу о том, что в военные суды подаются только заявления об оспаривании неправомерных (по мнению военнослужащего) действий и решений органов военного управления и их должностных лиц. Про исковые заявления, заявления о выдаче судебного приказа или заявления об установлении факта, имеющего юридическое значение, в ч. 3 ст. 254 ГПК РФ не упоминается.
Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации" (п. 1 ч. 1 ст. 7) и ГПК РФ (ст. 25) дают более обобщенные формулировки и относят к подсудности военных судов гражданские и административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений.
Применительно к теме нашего исследования нас будет в первую очередь интересовать возможность рассмотрения военными судами не только заявлений военнослужащих об оспаривании действий (бездействия) и решений, но и исковых заявлений.
В чем же принципиальные различия между исковым производством и производством по делам, возникающим из публичных правоотношений?
Основным критерием разграничения видов производств названо наличие или отсутствие властных полномочий одной из сторон по отношению к другой, другими критериями - субъектный состав дел и характер обжалуемых (оспариваемых) действий и решений <3>. В качестве факультативных отличий можно привести еще различные сроки рассмотрения указанных споров, различные сроки обжалования и сроки исковой давности, обязательность указания цены иска и т.д. Специфической чертой судебного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по сравнению с делами искового производства, как об этом можно судить из содержания ст. 245 ГПК РФ, является отсутствие при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, спора о праве.
<3> Воронов А.Ф. Предъявление в военный суд заявления о защите прав и свобод военнослужащего // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 3.
На практике же определить наличие или отсутствие в заявлении в суд спора о праве представляется довольно затруднительным.
Немного отвлекаясь от тематики настоящей статьи, для лучшей наглядности рассмотрим ситуацию с оспариванием в суде военнослужащим решения аттестационной комиссии органа военного управления, в котором указывается о лености, безынициативности и недисциплинированности военнослужащего.
С одной стороны, такую негативную характеристику, выраженную в протоколе заседания аттестационной комиссии, необходимо оспорить в суде путем подачи иска о защите чести, достоинства и деловой репутации. Вывод аттестационной комиссии об отрицательных морально-деловых качествах военнослужащего и возможное распространение этих сведений (приложение аттестации к представлению, принятие во внимание таких данных в кадровой работе и т.п.) влечет нарушение именно указанных нематериальных прав человека. В этом случае суд может признать сведения, указанные в аттестационном листе, недостоверными и обязать аттестационную комиссию и командира воинской части провести аттестацию истца заново и объективно.
С другой стороны, военнослужащий может обратиться в суд в порядке гл. 25 ГПК РФ путем подачи заявления об оспаривании действий командира воинской части, нарушившего требования общевоинских уставов в части объективной оценки подчиненных и утвердившего необоснованную аттестацию (ст. 84 УВС ВС РФ). В этом случае суд может признать действия командира воинской части, связанные с подписанием и направлением аттестационного листа подчиненного, неправомерными.
Как видно, в обоих случаях желаемый для него результат военнослужащий получит. Однако на практике военные суды рассматривают подобные споры только в порядке гл. 25 ГПК РФ.
Чем хорош исковой характер споров для военнослужащего? Прежде всего, тем, что при таком рассмотрении спора не применяется трехмесячный срок оспаривания каких-либо действий (бездействия) и решений, как это установлено для споров, вытекающих из публичных правоотношений (ст. 256 ГПК РФ). В ряде случаев именно пропуск данного трехмесячного срока является причиной отказа военнослужащему в его требованиях в суде, причем такие негативные последствия пропуска указанного срока наступают даже без заявления об этом должностного лица, чьи действия оспариваются, т.е. если в приведенном примере о негативной аттестации военнослужащего все написанные о нем нелицеприятные отзывы являются ложью и ничем не подтверждаются, но военнослужащий стал оспаривать в суде содержание своей характеристики после трех месяцев с момента ознакомления с ней, то его ждет отказ в восстановлении своих прав.
По мнению автора, трехмесячный срок для обращения в суд является явно недостаточным для осознания бесперспективности решения многих вопросов методом переговоров с командованием и качественной подготовки к судебному разбирательству. Поэтому исковой характер судопроизводства, где по общему правилу к жилищным правоотношениям применяется трехлетний срок исковой давности (ст. 196 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ)), снимает данную проблему для военнослужащего.
Теоретически военные суды обладают соответствующей компетенцией, а военнослужащие имеют право направить в военный суд исковое заявление; такого рода обширная практика существовала до середины 2010 - 2011 гг. В научной литературе указанная возможность разъясняется следующим образом: "Что касается возможности рассмотрения военными судами исков, то такие ситуации встречаются достаточно редко, но не исключены. Например , в исковом порядке должны рассматриваться требования о возмещении убытков, причиненных неправомерными действиями командования, морального вреда, если эти требования заявлены отдельно от основного требования о признании действий (бездействия) неправомерными. К подсудности военных судов относятся также дела о защите чести, достоинства и деловой репутации, если эти нематериальные блага затронуты органами военного управления и воинскими должностными лицами. Допустимо рассмотрение в исковом порядке и жилищных споров с органами военного управления, если только осуществление жилищных прав производится не в порядке военно-административных отношений. В исковом порядке также могут рассматриваться дела, хотя и возникающие из военно-административных отношений, но рассмотрение которых по существу затрагивает и права других лиц, не являющихся субъектами этих правоотношений" <4>.
<4> Комментарий к постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам / Под ред. В.М. Жуйкова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008.
Таким образом, по нашему мнению, жилищные споры военнослужащего с Департаментом жилищного обеспечения Минобороны России, как вытекающие не из властных отношений и затрагивающие права других претендентов на жилище, могут рассматриваться в исковом порядке.
Однако на практике военно-судебные органы "по накатанной дороге" рассматривают практически все споры военнослужащего со своим командованием по правилам гл. 25 ГПК РФ, мотивируя это наличием между заявителем и воинским должностным лицом, чьи действия оспариваются, отношений власти - подчинения, что, по мнению судов, означает публичность отношений между сторонами. Изредка встречаются случаи переквалификации требований военнослужащих об оспаривании действий командования на исковые. Так, например, Московский окружной военный суд 23 сентября 2010 г. при рассмотрении кассационной жалобы признал, что требование военнослужащего к начальнику кадрового органа о компенсации убытков подлежит рассмотрению в исковом порядке.
Полагаю, что перевод практически всех споров с участием военнослужащих в плоскость "обжалования действий должностных лиц" начался в начале XXI в. после доведения до военных судов разъяснений и обзоров судебной практики Верховного Суда Российской Федерации.
В частности, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 4 Постановления от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" указал:
"Военная служба предполагает осуществление полномочий государства по обеспечению своего суверенитета и иных важнейших государственных интересов, а военнослужащие являются носителями публичной власти. В связи с этим правоотношения, связанные с исполнением военнослужащими своих служебных обязанностей, являются публично-правовыми. Согласно правовым позициям, высказанным Европейским судом по правам человека, споры, связанные с прохождением военной службы, не являются спорами о гражданских правах, в том числе при наличии требований материального характера.
Таким образом, нормы подраздела III раздела II (главы 23 - 25) ГПК РФ применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых и иных публичных отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требования военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении заявления...
В тех случаях, когда оспариваемые действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами не в порядке осуществления административно-властных полномочий, а в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства".
По мнению автора настоящей статьи, выводы Пленума Верховного Суда Российской Федерации о том, что все правоотношения военнослужащего, связанные с исполнением им обязанностей военной службы, являются публично-правовыми и не могут рассматриваться в исковом порядке, носят по меньшей мере дискуссионный характер.
Во-первых, все виды социальных гарантий, вытекающие из особого статуса военнослужащих (права на материальное и финансовое обеспечение, на труд, на отдых, на выбор места жительства и т.п.), связаны с исполнением военнослужащим обязанностей военной службы и регулируются нормами военного права. Все современные учебники по военному праву практически единодушно относят военное право, при всей специфике регулируемых им воинских правоотношений, к числу комплексных отраслей права <5>. Военное законодательство как комплексная отрасль российского законодательства включает в себя нормы государственного, административного, гражданского, уголовного и других отраслей права. Поэтому правоотношения, связанные с реализацией военнослужащим своих прав, гарантированных ему именно в связи с его особым правовым статусом, регулируются не только методом властных предписаний, но и нормами гражданского права, основанными на равенстве участников правоотношений.
<5> Военное право: краткий учебный курс / Под ред. А.Я. Петроченкова. М., 2006; Военное право: Учеб. / Под ред. В.Г. Стрекозова, А.В. Кудашкина. М., 2004; Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Военное право. М., 2005.
В рассмотренном выше примере о необъективной аттестации военнослужащего правоотношения сторон также связаны с исполнением им обязанностей военной службы, поскольку составляет отзыв на военнослужащего его прямой командир (начальник) исходя из его поведения на службе, а не в семейном кругу. Вместе с тем военнослужащий просит у суда защиты именно своих гражданских прав (чести, достоинства и деловой репутации), т.е. частно - правовых интересов.
Во-вторых, вряд ли является нормальной и законной ситуация, когда одни и те же права граждан одной и той же страны судами защищаются в различном порядке.
Например , судебный спор относительно негативной аттестации для военнослужащих будет рассмотрен наверняка в порядке гл. 25 ГПК РФ, для остальных граждан - в исковом порядке <6>. В отличие от военных судов районные суды иначе рассматривают и жилищные споры остальных граждан той же страны. Так, из содержания п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" следует, что дела по жилищным спорам рассматриваются в судах на основании исковых заявлений (заявлений) заинтересованных лиц.
<6> В соответствии с п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц" лицо, считающее, что в отношении его распространены не соответствующие действительности порочащие сведения, вправе предъявить в суд иск.
И дело даже не в том, как военнослужащий назовет свое заявление в суд: исковое заявление или заявление об оспаривании действий. С большой долей вероятности судья военного суда сам в постановлении по такому делу обоснует, что спор произошел из отношений военной службы, которые носят властный характер, а потому такое исковое заявление необходимо рассмотреть как заявление об оспаривании действий.
Несправедливость такого подхода выражается еще и в том, что фактически военнослужащие стали обладать меньшим объемом права на судебную защиту, чем обычные граждане. Между тем указанное конституционное право не подлежит ограничению ни при каких обстоятельствах (ст. ст. 19, 56 и 46 Конституции России).
В-третьих, ссылка в вышеприведенном пункте Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации на позицию Европейского суда по правам человека о том, что споры, связанные с прохождением военной службы, не являются спорами о гражданских правах, в настоящее время устарела и не соответствует действительности. Буквально через пять месяцев после изложения п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9 в новой редакции (февраль 2007 г.) Европейский суд по правам человека при вынесении Постановления по делу "Довгучиц против Российской Федерации" огласил следующий подход для рассмотрения споров государственных служащих (в том числе и военнослужащих): "Чтобы исключить в отношении государственного служащего действие в отношении его статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод <7> необходимо соблюдение двух условий. Во-первых, государство в своем законодательстве должно явно исключить доступ к суду определенных служащих или категорий служащих. Во-вторых, такое исключение должно быть объективно обосновано государственными интересами. Сам по себе факт работы заявителя в органе, участвующем в осуществлении властных полномочий в соответствии с нормами публичного права, не является решающим... Таким образом, не может в принципе существовать обоснования для исключения из статьи 6 Конвенции обычных трудовых споров, например касающихся взыскания заработной платы, пособий и аналогичных выплат, в соответствии с особой природой отношений между конкретным государственным служащим и государством. Всегда будет существовать презумпция применения статьи 6 Конвенции к спору" <8>.
<7> Заключена в Риме 4 ноября 1950 г. Ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ.
<8> Постановление Европейского суда по правам человека от 7 июня 2007 г. по делу "Довгучиц против Российской Федерации", жалоба N 2999/03 // Практика Европейского суда по правам человека по делам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей и других граждан. М., 2011. С. 146.
С того времени жалобы многих сотен военнослужащих Российской Федерации о нарушении в отношении их ст. 6 Конвенции в части права на справедливое судебное разбирательство уже были признаны приемлемыми Европейским судом по правам человека и рассмотрены по существу. И совсем недавно (осенью 2010 г.) Европейский суд по правам человека также отклонил доводы ответчика - Российской Федерации относительно неприемлемости жалоб, указав, что спор по жалобам военнослужащих на задержки в предоставлении жилья "со всей очевидностью относится к гражданским правам в смысле пункта 1 статьи 6 Конвенции" <9>.
<9> Постановление Европейского суда по правам человека от 16 сентября 2010 г. по делу "Кравченко и другие против Российской Федерации" // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 7. С. 51 - 54.
Таким образом, указание российского высшего судебного органа о невозможности применения к спорам военнослужащих по вопросам военной службы норм гражданского права, основанных на равенстве участников правоотношений, противоречит сформировавшейся и длительное время устоявшейся позиции Европейского суда по правам человека. Какому органу должен быть отдан приоритет в толковании закона?
Конвенция о защите прав человека и основных свобод является международным договором и входит в систему российского законодательства. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции России если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Относительно применения прецедентных постановлений Европейского суда по правам человека следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" Российская Федерация признает ipso facto и без специального соглашения его юрисдикцию обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней после их вступления в действие в отношении Российской Федерации.
Следовательно, в случае конкуренции позиций Европейского суда по правам человека и российских судов относительно порядка защиты прав человека от властных органов государства применению подлежат правовые позиции Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). А тот, в свою очередь, не находит преград для рассмотрения судами споров военнослужащих с государственными органами с позиции применения гражданских правоотношений.
Возвращаясь к анализу основного вопроса настоящей статьи - о рассмотрении судами жилищных споров военнослужащих с органами военного управления, - следует отметить что, как указано в вышеприведенном Постановлении ЕСПЧ, требования военнослужащих о предоставлении им жилья перед увольнением были расценены как спор о гражданских правах. Правда, здесь необходимо сделать важную оговорку: у всех 59 заявителей-военнослужащих по данному делу имелись вынесенные в их пользу и вступившие в законную силу постановления российских военных судов.
Какие же действия (бездействие) и решения командования по жилищным вопросам оспаривают российские военнослужащие в военных судах? Для ответа на данный вопрос рассмотрим хронологию действий по жилищному обеспечению военнослужащих.
Процесс обеспечения жильем военнослужащего условно можно разделить на стадии, в каждой из которых требования военнослужащего в суд будут отличаться. Как указал Верховный Суд Российской Федерации в своем Определении от 9 августа 2002 г. N 82-В02пр-6, договор социального найма предусматривает предоставление жилого помещения в порядке улучшения жилищных условий согласно очередности, т.е. подразумевается определенная процедура предоставления жилого помещения <10>.
В самом общем виде данная процедура предполагает две стадии: 1) признание гражданина нуждающимся в жилом помещении и 2) распределение ему жилья. Именно на этих этапах и происходит подавляющее большинство нарушений прав военнослужащих на жилище <11>.
<11> Рымашевский В.Н. Деятельность юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации в сфере обеспечения жилищных прав военнослужащих // Цивилист. 2005. N 3. С. 123.
Учитывая изложенное, военнослужащий, как правило, в своем заявлении в военный суд просит признать незаконными действия компетентного органа (например, Департамента жилищного обеспечения Минобороны России) либо об отказе в признании его нуждающимся в жилых помещениях, либо об отказе в предоставлении ему жилья (в заключении договора найма либо договора передачи в собственность жилого помещения). При рассмотрении такого рода споров судами акцент делается на проверку законности действий государственного органа, а не на рассмотрение субъективного права военнослужащего на жилище.
Ранее, до 9 ноября 2010 г., когда вопросы, связанные с обеспечением военнослужащих жилыми помещениями решались по месту прохождения ими военной службы посредством принятия административно-распорядительных решений жилищных комиссий и руководителя органа военного управления, именно их действия (бездействие) являлись предметом оспаривания в суде. Военным судам были даны следующие рекомендации о порядке рассмотрения такого рода споров в Обзоре судебной практики рассмотрения гражданских дел по искам и жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 2003 г.:
"...Принятие жилищной комиссией решений может влечь конкретные правовые последствия только лишь при условии утверждения этих решений соответствующим должностным лицом (командиром воинской части, начальником гарнизона и т.д.).
Поэтому защита в большинстве таких случаев военнослужащими своих прав, и соответственно, их требования, по сути, сводятся к оспариванию не только решения жилищной комиссии, но и действий должностного лица, утвердившего это решение.
Такие решения принимаются жилищной комиссией и командиром, они носят характер императивного предписания, то есть, по сути, основаны на реализации жилищной комиссией и командиром властных полномочий по отношению к военнослужащим части.
Перечисленные признаки характерны для производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Имея в виду также разъяснение Верховного Суда о том, что при наличии этих признаков все требования военнослужащих должны разрешаться по существу при рассмотрении жалобы (заявления), то есть в порядке публичного судопроизводства, можно согласиться с практикой судов, рассматривающих в указанном порядке заявления об оспаривании решений жилищных комиссий и командиров войсковых частей" <12>.
При таком подходе, хотя командир воинской части сам лично и не должен был рассматривать рапорты военнослужащих по жилищным вопросам, но ввиду наличия у него властных полномочий по отношению к заявителю его действия, в том числе и по утверждению различного рода решений, принятых совещательными органами <13>, могли быть оспорены в суде в порядке гл. 25 ГПК РФ.
<13> К таковым следует отнести и аттестационные, и жилищные комиссии военных организаций.
Доцент А.В. Молодых описывает судьбу обращения военнослужащего в военный суд с иском к Правительству Российской Федерации, Министерству обороны Российской Федерации, а также военному учебному заведению о предоставлении жилого помещения. Все судебные инстанции вплоть до судьи Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации сочли законным замену вышеуказанных ответчиков на должностное лицо - начальника военного учебного заведения и рассмотрение данного спора в порядке гл. 25 ГПК РФ <14>.
<14> Молодых А.В. О надлежащем субъекте ответственности за невыполнение условий контракта о прохождении военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 1.
В настоящее время командиры воинских частей, начальники военных учреждений и гарнизонов уже не могут влиять на решение жилищных вопросов подчиненных военнослужащих. Все решения по данным вопросам, согласно Приказу Министра обороны Российской Федерации от 3 ноября 2010 г. N 1455, принимает Департамент жилищного обеспечения Минобороны России. Одновременно в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Хабаровске и Ростове-на-Дону созданы его территориальные органы, действующие в границах соответствующих военных округов <15>.
Таким образом, вопросы жилищного обеспечения в настоящее время решают должностные лица, не входящие в прямой контакт с военнослужащими и не находящиеся с ними в отношениях власти - подчинения. Действительно, исходя из принципа единоначалия, учитывая то, что все должности в указанном Департаменте комплектуются государственными гражданскими служащими и лицами гражданского персонала, можно сделать вывод о том, что любой военнослужащий не подчинен чиновникам Департамента жилищного обеспечения Минобороны России.
Кроме того, действующими нормативными правовыми актами по вопросам механизма жилищного обеспечения военнослужащих вообще не определено, кто именно и в каком порядке принимает решения по жилищным вопросам: принимаются ли данные решения единолично чиновником или коллегиально, утверждаются ли они каким-либо должностным лицом, каким видом распорядительного документа оформляются такого рода решения.
Отсутствие властных полномочий у одной из сторон судебного спора по отношению к другой дает основание полагать, что такие категории споров больше не подпадают под рамки подразд. III разд. II ГПК РФ. Более того, поскольку предмет спора о жилищных правах военнослужащих может иметь и материальный характер, заявитель пытается отстоять свое право на жилище, имеются основания считать, что такие категории споров можно рассматривать в исковом порядке, например, как иски о признании права на жилое помещение.
Такой подход применим, во-первых, в случае принятия решения по жилищному вопросу коллегиальным органом, чьи решения могут быть оспорены только в исковом порядке. Подтверждением тому является позиция Пленума Верховного Суда Российской Федерации, который в п. 10 своего Постановления от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" указал, что нормы ГПК РФ не допускают возможности оспаривания в порядке гл. 25 этого Кодекса решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей, поэтому такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства <16>.
Во-вторых, исковой порядок рассмотрения споров с большой долей вероятности может быть распространен на вторую стадию жилищных правоотношений с участием военнослужащих - на стадию предоставления им жилых помещений. Ведь после определения конкретного жилого помещения, которое семья военнослужащего имеет основания считать своим "будущим домом", появляется и конкретный объект притязаний сторон, имеющий вещную природу.
Так, например, военнослужащий, нуждающийся в жилых помещениях, получил извещение Департамента жилищного обеспечения о распределении ему квартиры по договору социального найма (п. 12 приложения N 1 к Приказу Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280). После этого такой военнослужащий при согласии с предоставлением данного жилого помещения в пятидневный срок должен направить в Департамент согласие и в тридцатидневный срок - определенный набор документов (в случае, если военнослужащие и члены их семей в течение пяти лет до даты выписки извещения изменяли место жительства, в уполномоченный орган предоставляются выписки из домовых книг и копии финансовых лицевых счетов с этих мест жительства). В то же время должностные лица Департамента жилищного обеспечения Минобороны России самостоятельно проверяют сведения о наличии в собственности у членов семьи военнослужащих жилых помещений.
Как видно, на данном этапе уже имеется жилое помещение (вещь), которое может являться предметом спора. В то же время при выявлении Департаментом сведений, например, о наличии у членов семьи военнослужащего жилых помещений (даже в пользовании) или о совершении ими в последние пять лет сделок по отчуждению жилья, отсутствие решения суда о признании матери военнослужащего его иждивенцем и т.д., обещанная квартира такому военнослужащему не будет предоставлена, будет рассматриваться вопрос о ее распределении другому военнослужащему.
Исковой характер спора о признании права на указанную спорную квартиру может быть мотивирован следующими обстоятельствами:
- такой способ защиты гражданских прав, как признание права (абз. 2 ст. 12 ГК РФ, п. 1 ч. 3 ст. 11 ЖК РФ), в судебном порядке осуществляется в порядке искового производства <17>;
- если судебный спор будет вестись относительно конкретного жилого помещения по определенному адресу между несколькими военнослужащими - претендентами на него, то, несмотря на участие в процедуре его распределения органа военного управления (Департамента жилищного обеспечения), в рассматриваемых правоотношениях в большей степени присутствуют гражданские, а не административные начала. Поскольку на данной стадии жилищных правоотношений идет речь о передаче жилья в пользование или в собственность военнослужащему, такое действие носит характер передачи полных или ограниченных вещных прав на недвижимое имущество. На основании решения о предоставлении жилого помещения заключается соответствующий договор, а это уже гражданско-правовые отношения <18>. Кстати, именно в форме жилищного договора, заключаемого еще до принятия решения о предоставлении военнослужащему конкретного служебного жилого помещения, оформляются гарантии силовых ведомств по отношению к военнослужащим соответствующей категории <19>.
<19> Постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 1999 г. N 487 "Об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба".
Еще более однозначным представляется вывод об исковом характере судебного спора о праве на предоставление военнослужащему жилья в собственность в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512. Совместным Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29 апреля 2010 г. определено, что зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам гл. 25 ГПК РФ или гл. 24 АПК РФ, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество <20>.
<20> Пункт 56 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29 апреля 2010 г "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".
Интересным представляется вывод Верховного Суда Российской Федерации, который в конце 2008 г. счел незаконным определение судьи районного суда о возвращении истцам - семье военнослужащего - заявления о признании права собственности на занимаемую квартиру в порядке приватизации. В данном случае истцы оспаривали отказ им в приватизации жилья со стороны командования военного ФГУП, владеющего квартирой на праве хозяйственного ведения. В обоснование своего вывода Верховный Суд Российской Федерации указал: "суд не учел, что Б. и У. (истцы) обратились в районный суд не с заявлением о защите нарушенных прав, свобод и интересов военнослужащих от действий органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, а с иском (выделено мной. - Е.Г. ) о признании права собственности на квартиру в порядке приватизации, т.е. в связи со спором, возникшим из жилищных правоотношений... Кроме того, суд не учел, что спорная квартира предоставлена истцам на семью из трех человек, двое из которых, истица У. и ее дочь, статуса военнослужащих не имеют" <21>.
В приведенном примере судебной практики Верховный Суд Российской Федерации счел необходимым рассмотреть вопрос о защите жилищного права не только самого военнослужащего, но и членов его семьи <22>.
<22> О правах членов семей военнослужащих на жилищное обеспечение от федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, см.: Глухов Е.А. Всегда ли члены семей погибших (умерших) военнослужащих имеют право на получение жилых помещений от военного ведомства? // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 10.
Аргументом в пользу искового производства по такой категории споров является и то, что конкретное жилое помещение можно оценить в денежном выражении, т.е. определить цену иска - один из атрибутов искового заявления (в случаях спора о признании права собственности на предоставляемое согласно приложению N 2 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512 "О порядке признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно" жилое помещение в собственность).
Здесь следует напомнить, что правом на жилищное обеспечение от федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрено прохождение военной службы, обладают не только военнослужащие, но и, в некоторых случаях, лица, уволенные с военной службы, а также члены семей военнослужащих и бывших военнослужащих. А поскольку ко времени распределения им жилых помещений указанные лица не обладают статусом военнослужащего, в отношении их тем более отсутствуют властные полномочия у любых должностных лиц Минобороны России. Кстати, споры между бывшими военнослужащими и военными организациями (их должностными лицами) по вопросам их материального обеспечения (в том числе пенсионного, отчасти жилищного), медицинского обеспечения уже сейчас по сложившейся практике рассматриваются районными судами в исковом порядке.
Естественно, военнослужащий <23>, чьи жилищные права нарушены, может смириться с таким нарушением своих прав и не настаивать на их восстановлении и защите. В силу ст. 9 ГК РФ граждане по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права. Словосочетание "гражданские права" в данном случае уместно, так как жилищные отношения на стадии предоставления жилья относятся к числу имущественных, регулированию которых специально посвящены две главы ГК РФ: "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения" и "Наем жилого помещения".
В ГК Российской Федерации имеется еще одно важное применительно к настоящему исследованию законоположение о том, что выбор одного из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК Российской Федерации, принадлежит не суду, а истцу, который определяет в заявлении в суд избранный им способ защиты своего права <24>. Отказ суда в рассмотрении такого заявления по существу свидетельствует о нарушении принципа доступности правосудия и связанного с ним права на справедливое разбирательство, указывает на существенные нарушения судом норм процессуального права.
<24> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 августа 2009 г. по делу N 41-В09-17.
Таким образом, сам заявитель должен иметь возможность выбрать, с каким заявлением ему обращаться в суд, если только в самом законе не указывается на возможность применения заявителем лишь конкретной меры (нескольких мер) защиты. Вместе с тем выбор способа судебной защиты определяется также характером правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, спецификой защищаемого права, характером совершенного или возможного нарушения.
Подтверждением позиции автора является и позиция Верховного Суда Российской Федерации, который еще в 2005 г. высказывал свое мнение по данному вопросу применительно к обычным гражданам, не являющимся военнослужащими. По его мнению, на стадии постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях отсутствует спор о праве на конкретное жилое помещение, поскольку жилищные правоотношения еще не возникли, следовательно, данные отношения носят публичный характер, так как гражданин оспаривает действия органа местного самоуправления <25>. На стадии же распределения конкретного жилого помещения жилищные правоотношения уже наступили, поэтому они носят частноправовой характер и могут быть рассмотрены судами по правилам искового производства.
<25> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2005 г.
Таким образом, на стадии формирования жилищного правоотношения необходимо разграничивать административное (учетное) правоотношение, возникающее с момента принятия гражданина на учет нуждающихся в жилых помещениях, и гражданско-правовое (предпосылочное), возникающее с момента принятия решения о предоставлении жилого помещения.
Полагаю, что указанный подход может применяться в настоящее время и к жилищным правоотношениям с участием военнослужащих. Принципиальным здесь является формулирование требований военнослужащим относительно своего нарушенного или оспоренного жилищного права.
В настоящей статье были показаны некоторые противоречия и коллизии в постановлениях и определениях Верховного Суда Российской Федерации, а также сложившаяся правоприменительная практика о недопущении обращения военнослужащих в военные суды с исковыми заявлениями, которые негативно влияют на реализацию прав военнослужащих на доступ к правосудию и на жилище. Поэтому представляется целесообразным издание разъяснения Верховного Суда Российской Федерации по вопросу применения законодательства при конкуренции норм гражданского и публичного права при рассмотрении дел по заявлениям военнослужащих.
В настоящее время законодательством Российской Федерации предусмотрено разнообразие форм жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, которые предназначены для удовлетворения их жилищной потребности как во время прохождения военной службы, так и при увольнении с нее. Служебное жилищное обеспечение и сопутствующие ему в качестве временной меры такие формы, как предоставление жилых помещений маневренного фонда или общежитий, аренда жилых помещений воинскими частями, применяются исключительно во время прохождения военной службы. Выдача государственного жилищного сертификата (ГЖС), напротив, осуществляется только при увольнении. Предоставление жилых помещений в собственность, по договору социального найма, предоставление жилищной субсидии, а также приобретение жилья при участии в накопительно-ипотечной системе (НИС) предназначены для обеспечения жильем военнослужащих во время военной службы или при увольнении.
Особенностью действующей системы жилищного обеспечения, представляющей собой совокупность указанных форм, является постепенный переход к НИС как единственной возможной форме жилищного обеспечения военнослужащих при увольнении с военной службы. Предположительно к 2023 г. все военнослужащие будут участниками НИС, что позволит им после увольнения воспользоваться накопленными денежными средствами для приобретения жилого помещения в избранном месте жительства. Иные формы жилищного обеспечения на участников НИС не распространяются. Таким образом, предоставление военнослужащим жилых помещений в избранном постоянном месте жительства перестанет применяться.
Однако в результате проведенного нами исследования было выявлено, что предоставление жилых помещений в избранном постоянном месте жительства по-прежнему остается очень востребованной формой. Она гарантирует военнослужащим при увольнении с военной службы обеспечение жильем в натуральном виде в том населенном пункте, куда они пожелают переехать с места дислокации воинской части. Занимая в системе жилищного обеспечения наиважнейшее место, данная форма содержит в себе механизм реализации права на жилище и свободу выбора места жительства. Важной особенностью предоставления жилых помещений в избранном постоянном месте жительства является делегируемое субъекту право получить жилье на условиях социального найма, которое ни в коем случае не должно быть умалено. Жилищный фонд социального использования нельзя считать морально устаревающим объектом предоставления жилья, так как это вполне адекватная альтернатива, позволяющая гражданину избежать бремя собственника жилого помещения.
Замена предоставления натуральных социально-экономических благ на денежные компенсации, по нашему мнению, возможно, и способна привести к решению проблемы жилищного обеспечения военнослужащих, но с точки зрения социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь гражданина, не только деньги способны удовлетворить человеческие потребности. Остро нуждаясь в социальной защите, военнослужащие при увольнении с военной службы должны обладать необходимыми материальными условиями для дальнейшей жизнедеятельности, и в этом смысле жилое помещение имеет большее значение, нежели денежные средства, способные обесцениться и требующие приложения максимума усилий для приобретения на них в кратчайший срок необходимого жилища.
В данной связи нами был сделан вывод, что в силу большей социальной значимости жилья в натуральном виде право на получение жилых помещений в избранном постоянном месте жительства должно всегда оставаться неотъемлемой частью статуса военнослужащего. Для этого необходимо, чтобы система жилищного обеспечения военнослужащих предусматривала возможность выбора между получением денежных средств или получением готового жилого помещения в избранном постоянном месте жительства при увольнении с военной службы.
В отличие от обеспечения жильем посредством участия в НИС способность военнослужащего стать субъектом предоставления жилого помещения в избранном постоянном месте жительства детерминирована общей продолжительностью его военной службы, основанием для увольнения с нее и нуждаемостью в жилом помещении. Из анализа ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" нами усматривается ничем не обоснованное и не имеющее какой-то смысл ограничение права на получение жилых помещений в избранном постоянном месте жительства военнослужащих, заключивших контракт до 1 января 1998 г., которое может возникнуть у них только при увольнении с военной службы по "льготным" основаниям, тогда как военнослужащие, обеспечиваемые на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, приобретают право на жилищное обеспечение в указанной форме по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более вне зависимости от основания для увольнения. По нашему мнению, указанное ограничение является следствием непоследовательного нормативного регулирования. Законодательное установление различных между собой условий для жилищного обеспечения военнослужащих в зависимости от времени поступления на военную службу по контракту не отвечает одной из основных целей дифференцированного подхода к отношениям по социальной защите военнослужащих, заключающейся, как верно отмечено Н.В. Антипьевой, в нивелировании ограничений, связанных с прохождением военной службы.
Представляется интересным обратить внимание на то, какие существуют различия в условиях применения других форм жилищного обеспечения военнослужащих по сравнению с предоставлением жилых помещений в избранном постоянном месте жительства. Например, право на получение ГЖС приобретают не только военнослужащие, достигшие общей продолжительности военной службы 10 лет и более и подлежащие увольнению по достижении предельного возраста, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, но также и военнослужащие, достигшие выслуги 20 лет и более и подлежащие увольнению с военной службы по истечении срока контракта или по семейным обстоятельствам. Участники НИС получают право на использование накоплений для приобретения жилого помещения также при увольнении с военной службы по семейным обстоятельствам, если достигли общей продолжительности военной службы 10 лет и более.
Увольнение по состоянию здоровья в некоторых случаях, которые необходимо специально оговорить в законе, должно быть установлено в качестве основания для жилищного обеспечения без учета выслуги. Дело в том, что после вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) все нормативные правовые акты должны быть приведены в соответствие с ним. Согласно п. 4 ч. 2 ст. 103 ЖК РФ не могут быть выселены из служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях без предоставления других жилых помещений инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II групп вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы. Из указанного следует, что для таких военнослужащих, не достигших 10 лет общей продолжительности военной службы, подлежащих увольнению по состоянию здоровья и в связи с этим обязанных освободить служебное жилье, не предусмотрено никакой формы дальнейшего жилищного обеспечения, хотя предоставление других жилых помещений гарантировано им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
На основании вышеизложенного представляется, что жилые помещения в избранном постоянном месте жительства должны предоставляться признанным нуждающимися в жилых помещениях военнослужащим-гражданам, которые не являются участниками НИС, при увольнении с военной службы по контракту:
После достижения общей продолжительности военной службы 20 лет и более;
По достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья, по семейным обстоятельствам или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более;
При наличии инвалидности I или II групп вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы, вне зависимости от общей продолжительности военной службы.
Основываясь на данном выводе, в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" необходимо внести соответствующие изменения в целях закрепления единых для всех категорий военнослужащих условий, при соблюдении которых у них возникает право на получение жилых помещений в избранном постоянном месте жительства.
Признание военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, по основаниям, установленным ст. 51 ЖК РФ. Однако, как показывает объективная реальность, для военнослужащих, как специальных субъектов права на жилище, одних лишь общих оснований для признания нуждающимися для полного удовлетворения их жилищных потребностей при увольнении явно недостаточно. По нашему мнению, специфика прохождения военной службы диктует необходимость применения как общих, так и специальных оснований, которые должны быть закреплены в статусе военнослужащего.
Полагаем, что в Федеральном законе "О статусе военнослужащих" должно содержаться лишь указание на нуждаемость в жилье как условие для предоставления жилого помещения в избранном постоянном месте жительства с отсылкой к перечню оснований, установленному специальным межведомственным нормативным правовым актом. В данной связи представляется необходимым расширить устанавливаемые Правительством Российской Федерации правила признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях дополнительными основаниями для принятия их на учет по избранному постоянному месту жительства.
Вопрос о том, наличие каких жилищных условий следовало бы отнести к таким основаниям, является дискуссионным. С нашей точки зрения, справедливым было бы считать, что одно лишь волеизъявление военнослужащего о желании сменить место жительства после увольнения с военной службы само по себе должно являться основанием для признания его нуждающимся в жилом помещении в избранном населенном пункте, если военнослужащий в связи с прохождением военной службы проживает на особых территориях, к которым следует отнести закрытые военные городки и закрытые административно-территориальные образования, населенные пункты, расположенные в пограничной полосе, в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями.
Как показало проведенное исследование, наиболее часто применяемым общим основанием для признания военнослужащих нуждающимися является обеспеченность общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы. Согласно ч. 5 ст. 50 ЖК РФ учетная норма устанавливается органом местного самоуправления, и в этой связи ее размер неодинаковый. Например, в Московской области находится 67 муниципальных образований, устанавливающих в пределах своих административных границ учетную норму, размер которой варьируется от 8 до 14 квадратных метров общей площади жилого помещения. Такое разнообразие приводит к тому, что право военнослужащего на жилищное обеспечение попадает в зависимость от того, какой населенный пункт избирается им в качестве постоянного места жительства или в каком населенном пункте он проживает до увольнения с военной службы.
Следует отметить, что органы местного самоуправления при определении размера учетной нормы ориентируются только на норму предоставления, ими же установленную. Определенная для военнослужащих на федеральном уровне специальная и общая для всех населенных пунктов норма предоставления при этом никакой роли не играет. По нашему мнению, давно назрела необходимость установить единую учетную норму в целях признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях. В силу положений ч. 5 ст. 12, ч. 3 ст. 49 и ч. 6 ст. 50 ЖК РФ размер учетной нормы для военнослужащих может быть установлен либо в федеральном законе, либо в указе Президента Российской Федерации.
Мы полагаем, что размер единой учетной нормы для военнослужащих должен быть установлен указом Президента Российской Федерации. По сравнению с федеральным законом правовой акт главы государства легче подвергается изменениям, что является важным в условиях постоянного роста размера социальной нормы жилья. При этом, представляется необходимым законодательно определить, что размер учетной нормы не только не может превышать размер нормы предоставления, но и не должен быть ниже его. Для военнослужащих такой уровень определен в размере 18 квадратных метров общей площади жилого помещения. Таким образом, установление учетной нормы, равной норме предоставления, позволит военнослужащим и их семьям достичь федерального стандарта для проживания, что, несомненно, имеет важное социальное значение.
Нуждаемость военнослужащего в жилом помещении подразумевает наличие официального и формального юридического акта признания нуждающимся, который может быть принят только уполномоченным органом. Как показали наши исследования, в настоящее время не существует единого подхода к определению организационно-правового статуса уполномоченного органа и формы принимаемых им решений. Таким органом может быть как структурное подразделение федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, так и не входящие в его структуру подведомственная организация или совещательный орган. В одних ведомствах аппарат жилищного обеспечения военнослужащих в зависимости от модификации системы жилищного обеспечения получил дополнительные обязанности и полномочия с сохранением принципов функционирования. В других ведомствах произошла коренная реорганизация с созданием нового аппарата, действующего по принципиально иной схеме принятия решений.
В отличие от Минобороны России в ФСБ России и ФСО России была сохранена система жилищных комиссий. В большинстве своем критика жилищных комиссий как инструмента принятия решений по жилищным вопросам военнослужащих строится на их архаичности. В настоящее время деятельность жилищных комиссий стала заключаться в их периодических заседаниях, на которых заслушиваются подготовленные заранее предложения по вопросам, входящим в компетенцию комиссии, и проводится голосование об их принятии или непринятии. Тем самым устанавливаются юридические факты по рассматриваемым вопросам. Решения принимаются на основе личного мнения каждого из членов комиссии, а не профессионального знания в области жилищного и военного права.
Вместе с тем, коллегиальность способствует всестороннему обсуждению вопроса, анализу различных точек зрения, в процессе обсуждения которых принимаются наиболее правильные и авторитетные решения. В государственном управлении коллегиальность отличает больший демократизм, что исключает возможность чрезмерной концентрации власти в руках одного должностного лица и незаконного ее присвоения. Это в конечном итоге не позволяет исполнительной власти трансформироваться в тоталитарную и авторитарную системы. Однако мы считаем, что это мнение будет справедливым только в том случае, когда в принятии коллегиального решения участвуют исключительно компетентные лица, в должностные обязанности которых входит принятие решений по жилищному обеспечению военнослужащих, что требует наличия специальных знаний в данной области правоотношений.
По мнению некоторых ученых, жилищные комиссии необходимы для вынесения решений рекомендательного характера, которые должны являться основой для принятия должностным лицом окончательного решения. Судебная коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечала, что жилищные комиссии предназначены для осуществления предварительного рассмотрения вопросов и должны давать заключения в форме рекомендаций для принятия решений уполномоченными органами.
В связи с изложенным мы считаем, что для своевременного принятия обоснованных и законных решений по обращениям военнослужащих о признании их нуждающимися в жилых помещениях в избранном постоянном месте жительства оптимальным было бы наделение статусом уполномоченного органа специального штатного структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, имеющего при необходимости территориальные подразделения. Решения о признании (отказе в признании) военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях должны приниматься в единоличном порядке руководителем уполномоченного органа или руководителями территориальных подразделений на основании рекомендаций, вынесенных в коллегиальном порядке совещательной комиссией, состоящей из лиц, обладающих соответствующей компетенцией в сфере жилищного обеспечения военнослужащих.
В соответствии с действующим нормативным правовым регулированием военнослужащие, признанные нуждающимися в жилых помещениях, подлежат принятию на специальный учет, который необходимо вести для упорядочивания предоставления жилых помещений, планирования расходов на строительство и приобретения жилья, фиксации сведений о жилищных условиях военнослужащих и контроля над сохранением оснований для их жилищного обеспечения. Регламентация учета представляется особенно важной не только с организационной, но и с правовой точки зрения.
Сравнительный анализ ведомственных нормативных правовых актов позволил выявить различия в осуществлении федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, учета военнослужащих в качестве нуждающихся в жилых помещениях. По нашему мнению, практикующееся в большинстве органов включение военнослужащих, признанных нуждающимися в жилых помещениях в избранном постоянном месте жительства, в единую систему учета вместе с военнослужащими, нуждающимися в жилых помещениях или улучшении жилищных условий по месту военной службы в период ее прохождения, является неправильным и не отвечающим государственным интересам.
Военнослужащие, признанные нуждающимися в жилых помещениях в избранном постоянном месте жительства, должны реализовать свое право одновременно с прекращением военной службы. Законодательный запрет на увольнение не обеспеченных жильем военнослужащих без их согласия ведет к неоправданному удержанию их на военной службе, в то время как имеющиеся в наличии у военного ведомства жилые помещения не могут быть предоставлены им по очереди в силу более позднего принятия на учет. Скорейшее жилищное обеспечение граждан, утративших связь с военной службой, является приоритетным интересом военной организации государства, так как способствует своевременному освобождению и предоставлению другим военнослужащим жилых помещений специализированного жилищного фонда.
По нашему мнению, социальный статус военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, подразумевает гарантию на предоставление им жилых помещений в избранном постоянном месте жительства в преимущественном порядке. Ранее была выработана и неоднократно применена правовая позиция, в соответствии с которой граждане, уволенные с военной службы, обладают правами на получение жилья на льготных основаниях. Они включались в отдельный список нуждающихся в улучшении жилищных условий наряду с общим списком лиц, принятых на жилищный учет.
Логично предположить, что федеральные органы исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, также должны были вести раздельный учет военнослужащих, нуждающихся в жилых помещениях по месту службы в период ее прохождения, и военнослужащих, нуждающихся в жилых помещениях по избранному постоянному месту жительства. Однако большинство органов не стали придерживаться этого принципа, что послужило одной из причин резкого увеличения числа граждан, находящихся в распоряжении командиров воинских частей, и роста социальной напряженности среди них.
Таким образом, федеральным органам исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, необходимо вести учет военнослужащих, признанных нуждающимися в жилых помещениях в избранном постоянном месте жительства, отдельно от военнослужащих, подлежащих обеспечению жильем в период прохождения военной службы. Унифицированные правила ведения данного учета должны быть определены на межведомственном уровне. Указанным органам надлежит установить административные регламенты предоставления государственной услуги по учету военнослужащих, признанных нуждающимися в жилых помещениях в избранном постоянном месте жительства.
Результатом жилищного обеспечения военнослужащих в натуральной форме является возникновение у них права собственности или права пользования конкретным жилым помещением. Только при появлении такого результата социальные обязательства государства считаются выполненными.
С одной стороны, представляется положительным, что в соответствии с последними изменениями, внесенными в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", полномочия по установлению порядка предоставления жилых помещений в собственность перешли на ведомственный уровень. Это позволит каждому соответствующему органу с учетом своего накопившегося опыта и особенностей функционирования наиболее оптимально организовать работу по жилищному обеспечению военнослужащих. С другой стороны, процесс предоставления жилья выходит за сферу деятельности того или иного органа, так как переход права собственности на жилое помещение подлежит государственной регистрации, что требует соблюдения определенных правил предоставления, установленных на межведомственном федеральном уровне.
Ранее действовавшей редакцией Федерального закона "О статусе военнослужащих" было предусмотрено, что жилые помещения предоставляются военнослужащим в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба. Эта норма консолидировала все органы по наличию у них полномочия отчуждать недвижимое имущество Российской Федерации в личную собственность граждан. Из новой редакции названного Закона данная формулировка была исключена. В данной связи возник вопрос, имеет ли право соответствующий орган принимать решение о предоставлении жилого помещения в собственность? Следует обратить внимание на то, что специальным актом Правительства Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, были уполномочены принимать решения о предоставлении жилых помещений специализированного жилищного фонда.
В связи с изложенным полагаем необходимым Правительству Российской Федерации принять аналогичный акт о наделении всех федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, полномочиями на принятие решений о предоставлении жилых помещений в собственность или по договорам социального найма.
Вступившие в силу с 1 января 2014 г. изменения в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" выдвигают ряд новых требований к порядку предоставления жилых помещений в избранном постоянном месте жительства. Анализ законодательных новелл, а также правоприменительной практики, сложившейся до их появления, позволил выделить несколько общих правил, которыми необходимо руководствоваться федеральным органам исполнительной власти. Особое значение процесс распределения жилых помещений приобрел в связи с введением "правила одного отказа", из которого следует необходимость упорядочить получение формализованного согласия на предоставление распределенного ему жилого помещения или отказа военнослужащего от него.
По нашему мнению, порядком предоставления жилых помещений должен быть установлен определенный вид документа, в котором военнослужащий сможет выразить свою волю в отношении возможности получения распределенного жилья. Таким документом может быть непосредственно извещение, либо смотровой ордер, либо письменное заявление военнослужащего в уполномоченный орган, выражающее его желание или нежелание получить предложенное жилое помещение. Помимо формы документа, федеральным органам исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, необходимо установить порядок его регистрации и учета, а также срок на выражение военнослужащим своего согласия или отказа.
Новым аспектом жилищного обеспечения военнослужащих является последствие отказа от жилого помещения, соответствующего установленным требованиям. Изученная практика жилищного обеспечения показывает, что в случаях большой удаленности избранных мест жительства от мест службы военнослужащих невозможность осмотра распределенных жилых помещений в срок, отведенный на выражение желания относительно их получения, приводила к отказам от предложенного жилья. С введением "правила одного отказа" визуальный осмотр военнослужащим распределенного жилого помещения должен сопровождаться юридическим подтверждением его соответствия установленным требованиям. При получении извещения военнослужащий должен убедиться, что предложенное жилое помещение находится не только в избранном постоянном месте жительства и соответствует норме предоставления, но также отвечает требованиям, предъявляемым к жилым помещениям. Следовательно, оценка и признание помещения жилым и соответствующим предъявляемым к нему требованиям должна проводиться до его распределения. Результаты данного процесса в виде соответствующего документа межведомственной комиссии необходимо прилагать к извещению, в котором также указывается общая площадь жилого помещения и его адрес. Только при выполнении этого требования военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы, состоящие на учете нуждающихся, будут иметь достаточные основания для выражения своего согласия или несогласия на предоставление распределенного жилого помещения в избранном постоянном месте жительства.
Наконец, последнее, на что хотелось бы обратить внимание в настоящий статье, это вопрос учета имущественного положения военнослужащего и членов его семьи при расчете размера положенного по закону жилья. Под имущественным положением понимается наличие жилых помещений в собственности или по договорам социального найма. Всякая форма жилищного обеспечения военнослужащих должна гарантировать им смену места жительства при увольнении с военной службы. Поэтому вполне справедливым и востребованным является установление возможности сдавать занимаемые жилые помещения по месту прохождения военной службы даже если они находятся в собственности. Для реализации данной возможности необходимо иметь более универсальный способ передачи жилых помещений из собственности граждан в государственную собственность, чем "расприватизация". Необходимо иметь в виду, что согласно закону о приватизации граждане вправе передать в государственную или муниципальную собственность принадлежащие им жилые помещения, если они были приватизированы, являются единственным местом постоянного проживания и свободны от обязательств. Эти условия налагают ограничения на сдачу жилья, полученного военнослужащими, например, по наследству, в дар, по договору купли-продажи или иным сделкам.
Правомерен ли отказ военнослужащему в получении жилого помещения по причине наличия у него члена семьи, являющегося участником накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих (по материалам судебной практики)?
, капитан юстиции, старший офицер отделения судебной защиты и договорно-претензионной работы отдела правовой работы управления Северо-Кавказского регионального командования внутренних войск МВД России
Обеспечение военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями относится к мерам социальной поддержки данной категории граждан. По нашему мнению, это также дополнительный способ стимулирования, пусть не всех, но большинства военнослужащих. Многие военнослужащие, не имеющие «своего угла», добросовестно выполняя свой воинский долг, нередко рискуя своими жизнями, надеются, что, уходя на заслуженный отдых, они получат от государства долгожданное жилье или денежную субсидию на его приобретение.
При рассмотрении вопроса о нуждаемости военнослужащего и членов его семьи в получении жилого помещения для постоянного проживания члены жилищных комиссий, в частности, руководствуются положениями Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ, согласно ч. 1 ст. 15 которого государство гарантирует военнослужащим обеспечение жилыми помещениями в форме предоставления им денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений либо предоставления им жилых помещений в порядке и на условиях, установленных названным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета . Также члены комиссий руководствуются судебной практикой по вопросам обеспечения военнослужащих жилыми помещениями. В правовых условиях, когда в нашем государстве нет законодательного закрепления прецедентного права, при его, на наш взгляд, фактическом присутствии, бывает крайне затруднительно принять верное решение, чтобы оно в перспективе не было отменено судом в случае его обжалования.
Как следует из уведомления, супруга заявителя – З. Н. С. 31 октября 2012 г. включена в реестр участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих.
В соответствии с рапортом З. он просил принять его на жилищный учет как нуждающегося в обеспечении жильем для постоянного проживания с составом семьи три человека, включая жену и дочь.
Следовательно, участие супруги З. в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих, при условии, что заявитель является членом ее семьи, в силу прямого законодательного запрета не позволяет ему претендовать на статус нуждающегося в жилом помещении самостоятельно. В этой же связи суд одновременно учитывает, что в данном случае в отношении З., в силу двойственности его правового статуса военнослужащего и одновременно члена семьи военнослужащего – участника НИС, подлежит применению ограничивающая норма, которая по смыслу законодательной конструкции является специальной в отношении норм, допускающих принятие заявителя на жилищный учет при соответствии прочим законодательным условиям, поскольку в отношении членов семьи военнослужащих – участников НИС действует прямой запрет постановки на жилищный учет для обеспечения жильем в иной форме.
Учитывая изложенное, суд признает заявление З. необоснованным и в его удовлетворении отказывает.
Сразу отметим, что не понятно, почему суд при наличии «двойственности правового статуса» заявителя (хотя такая двойственность, по нашему мнению, спорна) сразу применяет нормы, ухудшающие положение заявителя? Какая-то, на наш взгляд, «презумпция виновности»!
Указанное решение суда было обжаловано заявителем в установленном порядке до Верховного Суда Российской Федерации включительно. Всеми инстанциями решение суда оставлено без изменения, в том числе судьей Верховного Суда Российской Федерации. Но на этом «точка» в данном вопросе не ставится. Следует проанализировать определение судьи Верховного Суда Российской Федерации по данному делу.
Согласно определению судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2015 г., отказывая в удовлетворении требований заявителя, руководствовались положениями п. 15 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Кроме того, З. просит поставить на жилищный учет и свою супругу, подлежащую как участник НИС самостоятельному обеспечению жильем за счет государства. При этом с заявлением о постановке на жилищный учет для получения жилого помещения на иной состав семьи З. не обращался и такой вопрос жилищной комиссией не рассматривался.
По нашему мнению, указанные судебные акты нельзя использовать как преюдицию в аналогичных ситуациях по следующим основаниям:
1. Вынося определение от 01.01.01 г., судья Верховного Суда Российской Федерации по указанному административному делу, на наш взгляд, преимущественно руководствовался не тем фактом, что З. являлся членом семьи участника НИС, а именно тем фактом, что его супруга должна быть обеспечена как участник НИС и, следовательно, она не могла быть учтена как член семьи З. при обеспечении его жильем, а с рапортом об обеспечении семьи меньшим составом (без учета супруги) З. не обращался. Следовательно, решение жилищной комиссии об отказе З. в обеспечении жильем обоснованно. Но мы считаем, что в данном определении судья должен был все же изменить ранее принятые судебные акты по делу, изменив в них основания для принятия решения.
2. Полагаем, что суды неверно применили положения п. 15 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Данная норма имеет отсылочный характер, так как ссылается на Федеральный закон «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» (далее – Федеральный закон о НИС), который имеет приоритетное значение при правовой оценке данных правоотношений. В соответствии с требованиями ст. 4 Федерального закона о НИС реализация права на жилище участниками накопительно-ипотечной системы осуществляется посредством: формирования накоплений и последующего их использования; предоставления целевого жилищного займа; выплаты денежных средств, дополняющих накопления. Анализ данной нормы, по мнению автора, позволяет прийти к выводу о том, что действие абз. 2 п. 15 ст. 15 Федерального закона распространяется только на военнослужащих – участников НИС, а в качестве членов семьи имеются в виду те, к которым переходят права военнослужащего – участника НИС по причине его гибели или смерти или признания его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявления его умершим.
3. Согласно пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются граждане, не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения либо являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы. Таким образом, военнослужащие, подлежащие обеспечению жильем для постоянного проживания, имеют самостоятельное основание для его получения и тот факт, что член семьи военнослужащего является участником НИС, без наличия реальной возможности использовать накопления (и возникнет ли такая возможность или нет, не известно), не может, на наш взгляд, являться сам по себе основанием для отказа в обеспечении жильем.
4. Кроме того, в Обзорной справке практики рассмотрения военными судами дел о реализации прав на участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей таких примеров нет. В справке приведены примеры, согласно которым военнослужащий, претендующий на получение жилого помещения для постоянного проживания на состав семьи, включающий военнослужащего – участника НИС, имеет право на получение жилого помещения без учета такого члена семьи, так как данный член семьи имеет право на реализацию своих прав как участник НИС. Думаем, что именно данные примеры стали основанием для отказа определением Верховного Суда Российской Федерации гражданину З. в получении жилого помещения, так как его супруга подлежала обеспечению жильем как участник НИС, а рапорта без ее учета З. не писал.
5. По нашему мнению, в сложившейся ситуации, когда у военнослужащего возникло два основания для обеспечения жильем (либо как участника НИС, либо как члена семьи военнослужащего, получающего жилое помещение), должно быть право выбора основания. В случае обеспечения по последнему основанию денежные средства, накопленные на лицевом счете участника, должны быть возвращены в федеральный бюджет.
Таким образом, мы полагаем, что нельзя отказать военнослужащему в получении жилого помещения лишь на основании того, что член его семьи является военнослужащим – участником накопительно-ипотечной системы обеспечения жильем. Думаем, это будет грубым нарушением прав данного военнослужащего. Нельзя экономить на правах граждан, тем более на правах тех, кто с честью защищает свое государство!
Судебная практика по административным делам Томского гарнизонного военного суда за 2015 год.
Право в Вооруженных Силах. 2016. № 2. С 43.
